by E Lahera · 2004 · Cited by 809 — Política y políticas públicas. Eugenio Lahera P. División de Desarrollo Social. S E R. I E políticas sociales. 95. Santiago de Chile, agosto de 2004
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Este documento fue preparado por Eugenio Lahera P., Consultor de la División de Desarrollo Social de la Comisión Ec onómica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto fiPolítica y políticas públicas en los procesos de reforma en América Latina. fiSimilitudes y diversidadesfl (Proyecto FRA/02/073) que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo del Gobierno de Francia. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162 ISSN electrónico 1680-8983 ISBN: 92-1-322570-9 LC/L.2176-P N° de venta: S.04.II.G.103 Copyright © Naciones Unidas, agosto de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

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CEPAL – SERIE Políticas sociales N° 95 3 Índice Resumen .5 I. Aspectos analíticos 7 A. La política y políticas públicas; una relación recíproca..7 B. ¿Qué es una bue na política pública?..8 C. Etapas analíticas.10 II. La articulación de la política y las políticas ..13 A. En el debate público.13 B. En el sistema po lítico y las el ecciones14 C. La participaci ón no eleccionaria17 D. Gobierno y políticas.20 Conclusiones ..25 Bibliografía ..27 Serie Políticas Sociales: números publicados ..29 Índice de recuadros Recuadro 1 Carácterísticas de una política pública de excelencia9 Recuadro 2 Institutos de políticas públicas en América Latina17

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CEPAL – SERIE Políticas sociales N° 95 5 Resumen Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer o de bloquear políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer de l gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas. La búsqueda recíproca de la política y las políticas públicas representa una modernización de la esfera pública. En torno a políticas públicas se puede: acotar las discusiones políticas, diferenciar problemas y soluciones de manera específica, precisar las diferencias, vincular los temas a soluciones más amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos, participar de manera específica. Tal mejora requiere cambios en el sistema político y en el gobierno. Los partidos, los grupos so ciales y las personas requieren interiorizarse el análisis de políticas públicas, sea que estén en el gobierno o en la oposición. Y la reforma del estado debe hacerse en torno a decisiones de políticas públicas . Primero la función, después el organigrama y sólo hasta que camb ie la función; un gobierno con entradas y salidas.

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CEPAL – SERIE Políticas sociales N° 95 7 I. Aspectos analíticos A. La política y políticas públicas; una relación recíproca La política y las políticas públicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recíproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema político. Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social. Pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos. El idioma inglés recoge con claridad esta distinción entre politics y policies. Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A su vez, pa rte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseño, gestión y ev aluación de las políticas públicas. El objetivo de los políticos -tanto conservadores como radicales, idealistas o motivados por el interés propio- consiste en llegar a establecer políticas públicas de su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan inconvenientes. En cualquiera alia nza de gobierno, confunden su papel quienes se restringen a las tesis y no buscan su concreción en políticas. Sobre las políticas públicas como la unidad de transacción de lo público véase Lahera, Eugenio (2003), Introducción a las Políticas Públicas , Colección Brevarios Nº538, Fondo de Cultura Económica.

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Política y políticas públicas 8 La política en su sentido más amplio tiende a conformar, tanto las propuestas de políticas públicas, como aquellas que se concretan. Quie n quiere el gobierno, qui ere políticas públicas. Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas Más que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público, como dado por su organización, conviene mirarlo como un instrumento para la realización de las políticas públicas. Así como el logro principal de una empresa privada no es su organi grama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, más que su estructura. Por lo ya dicho, las políticas públicas resultan útiles para estudiar diversos aspectos de la política, tales como la discusión de la agenda pública por toda la sociedad, las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno, las actividades de la oposición, los esfuerzos analíticos sobre estos temas En torno a políticas públicas se puede: acotar las discusiones políticas diferenciar problemas y soluciones de manera específica precisar las diferencias vincular los temas a soluciones más amplias o secuenciales plantearse esfuerzos compartidos participar de manera específica. Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de maneras muy diversas. Por una parte, puede haber política sin propuestas de políticas públicas y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución de l poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas públicas es más demagógica, menos moderna. Y, por la otra, puede haber políticas públicas que desconsideren la política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las po líticas públicas sin política tienen un problema de diseño. Dicho de otro modo, dentro del gobierno no se puede olvidar la política y fuera del gobierno no se pueden olvidar las políticas públicas. Si no, se trata de actividades que emprenden una larga marcha por el desierto. B. ¿Qué es una buena política pública? Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político de finido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentement e, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incl uirá orientaciones o cont enidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones instituci onales, y la previsión de sus resultados. Lo principal es la idea, el punto de vista, o el objetivo desde el cual plantear o analizar normas o disposiciones. Así es posible considerar a una nor ma o decisión o a varias (como el “programa” de Estados Unidos). También se ha usado la expresión fiespacio de las políticasfl para denotar un Un caso de lo técnico buscando lo político puede verse en Rodríguez, Angela (2003), fiDe la Ficha CAS al Programa Chile Solidariofl, Tesis de pre-grado, Universidad de Los Lagos, Santiago. Un ejemplo de desencuentro puede verse en Medellín, Pedro (2003) fiLa política en los procesos de estructuración de las políticas públicas en Colombiafl, Documento de trabajo , Bogotá.

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CEPAL – SERIE Políticas sociales N° 95 9 conjunto de políticas tan interrelacionadas que no se pueden hacer descripciones o enunciados analíticos útiles de ellas sin tener en cuenta los demás elementos del conjunto . Las políticas públicas de excelencia incluyen el aspecto político como su origen, objetivo, justificación o explicación pública. Si las políti cas públicas no son enmarcadas en un amplio proceso de participación, ello puede sesgar a lo s actores públicos: los especialistas hacia la tecnocracia y los comunicadores o encues tólogos hacia al populismo inmediatista. Una alternativa a la inclusión de las consider aciones políticas en las políticas públicas es la simple agregación de especialistas sobre alg unos temas, o de soportes comunicacionales – incluyendo el uso de cuñas y de encuestas- a las actividades tradicionales del gobierno. Las políticas públicas de excelencia tienen caract erísticas que favorecen una mejor discusión política; la principal es que son comparables formalmente: Recuadro 1 CARACTERÍSTICAS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE EXCELENCIA Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Marketsfl, Washington Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pública. Aún la excelencia formal de las políticas públicas no es una garantía respecto de la corrección de sus contenidos sustantivos, lo s que pueden terminar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma política. De hecho, las políticas públicas habitualmente son un second best respecto de una política óptima en lo sustantivo, la que puede no existir. Con frecuencia la definición misma de las políticas públicas es el tema en disputa. En definitiva, es una cuestión de poder y de astucia quien fienglobafl o incluye a quien. En la filosofía política existen criterios para opinar al respecto: Según el óptimo de Pareto, el único criteri o de mejoría social es que una situación alternativa sería mejor si el cambio aumentar a la utilidad de algunos, sin disminuir la de Majone, Giandomenico (1997), Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas , México, Fondo de Cultura Económica. 1 Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?) 2 Estimación de costos y de alternativas de financiamiento 3 Factores para una evaluación de costo-beneficio social 4 Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?) 5 Consistencia interna y agregada (¿ a qué se agrega?, o ¿qué inicia?) 6 De apoyos y críticas probables (pol íticas, corporativas, académicas) 7 Oportunidad política 8 Lugar en la secuencia de medidas pertinent es (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?) 9 Claridad de objetivos 10 Funcionalidad de los instrumentos 11 Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)

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Política y políticas públicas 10 otros. Las críticas al utilitarismo se cana lizaron, sin embargo, hacia el hecho que las comparaciones interpersonales de utilidad no tienen bases científicas. Para Sen el bienestar no es la suma de las utilidades agregadas, sino las libertades de las que efectivamente dispone el individuo, utilizando los de rechos y oportunidades que están a su alcance. No parece necesaria la existencia de comparaci ones interpersonales muy refinadas para llegar a decisiones sociales. Una forma que estas comparaciones pueden tomar es la sensibilidad a las desigualdades en el bienestar y en las oportunidades. Por otra parte, es posible juzgar la situación de las personas en términos de su control sobre los bienes fundamentales, que corresponden a recursos de uso general, útiles para cualquiera, cualquiera sean sus objetivos. Una sociedad bien ordenada sería aquella en que los arreglos sociales se basan en un acuerdo que todos aprobarían, de tener la oportunidad; esta es la solución de Rawls. Desde el punto de vista más instrumental, debe recordarse que las políticas públicas necesariamente representan algún tipo de simplific ación de los problemas, característica de la que deriva su carácter operacional. Dicha simplifi cación puede tener un efecto negativo sobre una comprensión más amplia de los temas o problemas, e incluso puede sesgar la respectiva investigación académica. Más que despolitización de las decisiones gubernamentales lo que habría habido es una politización y degradación de un segmento considerable de las actividades de investigación. Los temas económicos y sociales son tan dinámicos y relacionados y las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interc onectadas, que la precisión en la interpretación de los desarrollos o en la predicción de los re sultados de cualquier nueva intervención parece dudosa. En todo caso, es necesario considerar también el peligro de la ideologización de los temas de la agenda pública, o su análisis en contextos no específicos o imposibles de convertir en políticas reales. El concepto de políticas públicas incluye ta nto temas de gobierno como de Estado. Estas últimas son, en realidad, políticas de más de un g obierno, lo que plantea una especificidad política. También es posible considerar como políticas de estado aquellas que involucran al conjunto de los poderes del estado en su diseño o ejecución. C. Etapas analíticas Desde un punto de vista analítico pueden distinguir se cuatro etapas en las políticas públicas y en cada uno existe una relación con la política: origen, diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas. La articulación de la política y las políticas públicas puede ser mejorada en cada una de las etapas analíticas de estas últimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse parte de la modernización del sistema político. En Nueva Zelandia y otros países se ha intercalado otro fimomentofl analítico, aquel en que diversos contratos convierten el presupuesto de un acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre Sobre este tema véase a Sen, Amartya (1998), fiThe Possibility of Social Choicefl, The American Economic Review , vol. 89, Nº3. Rawls, John (1971), A Theory of Justice . Traducido al español por el FCE, en 1979; la 3ra. edición es del año 2000, y Rawls, John (2000), Collected Papers, Harvard. Sobre estos temas puede verse, BeamDavid “If Public Ideas are so Important Now, Why are Policy Analysts so Depressed?”, Journal of Policy Analysis and Management , Volumen 15, Nº3

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