Alvarez-Gendin, expresa que la palabra administraci6n etimol6gicamente. “viene del latin “Ad” y del verba “Ministro-as-are”, administrar, servir, ejecutar,.
34 pages
48 KB – 34 Pages
PAGE – 3 ============
Capitulo I ADMINISTRACION COMO CONCEPTO GENERAL 1.1 Etimologfa de la Palabra Alvarez-Gendin, expresa que la palabra administraci6n etimol6gicamente “viene del latin “Ad” y del verba “Ministro-as-are”, administrar, servir, ejecutar, etc., y mas singularmente del sustantivo “ministratio-ministrationes”, servicio, acto de servir. La p reposici6n ad rige acusativo, de donde resulta administrationem, acerca del servicio administraci6n, regimen, gobiemo. T omando frases de a utores latinos significa dirigir, gobemar, gestionar, etc. Cicer6n habla de administrare provinciam, administrare bellum, “gobernar la provincia”, “dirigir la guerra”, etc. Varron, decia: Administrare republicam, esto es, gobemar la republica. Para Covarrubias (teoria de la lengua castellana), administrar significaba “beneficiar o tratar hacienda, persona 0 republica. m Para Reyes Ponce, “la palabra “Administracion”, se forma del prefijo “ad”, hacia, y de “ministratio”. Esta ultima palabra viene a su vez de “minister”, vocablo compuesto de “minis”, comparativo de inferioridad, y del sufijo “ter”, que sirve como termino de comparacion.”2 Etimo16gicamente administraci6n, da la idea que esta se refiere a una funci6n que se desarrolla bajo el mandato de otro; de un servicio que se presta. Servicio y Subordinaci6n, son pues los elementos principales que debe contener la definicion.3 Garcini Guerra, dice: “Esa acepci6n de la ciencia administrativa dominada por el factor tecnico del arte de administrar, que la separa conceptualmente del Derecho Administrativo, tiene su mas alto exponente en el autor frances Henry Fayol, para el que la esencia de la funci6n administrativa consiste en “planijicar, organizar, mandar, coordinar y controlar” y su principio capital de la teoria administrativa es la importancia de la direcci6n de la gerencia, management, 1 Alvarez-Gend[n, Sabino, Tratado General de Derecho Administrativo, 54. 2 Reyes Ponce, Agustin, Administraci6n de Empresas, parte I, 15 3 Reyes Ponce, Agustin, Op. Cit, 16
PAGE – 4 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. tanto mas importante, cuanto mayor es la empresa. Gulick considera que esa importante labor de la direccion se sintetiza en una palabra de su invencion POSDCORB, que no es otra que el anagram a f ormado con las iniciales de las palabras inglesas que identifican los aspectos de la accion administrativa: Planning (P1anificar); Organizing (Organizar); Staffing (Administracion del personal); Directing (Dirigir); Coordinating (Coordinar); Reporting (Informar); Budseting (Presupuestar). “4 Es necesario en este capitulo, estab1ecer genericamente 10 que significa 1a Administracion, previamente a entrar a considerar 10 que significa 1a Administracion Publica. 1.2 Administraci6n E1 autor E.F.L. Brech, citado por e1 autor Agustin Reyes Ponces Administracion es “Un proceso social que lleva consigo la responsabilidad de planear y regular en forma eficiente las operaciones de una empresa, para lograr un proposito dado”. J. D. Mooney: “Es el arte 0 tecnica de dirigir 0 inspirar a los demas con base en un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana.” Contrapone esta definicion con 1a que se da sobre la organizacion como una tecnica de relacionar los deberes y funciones especificas de un to do coordinado. Peterson and Plowman “Una tecnica por medio de la cual se determinan, clarifican y realizan los propositos y objetivos de un grupo humano particular. ” Koontz y O’Domiell: considera a la administracioI,1 como “La organizacion de un organismo social, y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.” Para F. Tennenbaum, m encionado por Reyes Ponce, administracion es: “El empleo de la autoridad para organizar, dirigir y controlar a subordinados responsables (y consiguientemente, a los grupos que ellos comandan), con el fin de que todos los servicios que se prestan sean debidamente coordinados en el logro del fin de la empresa”. 6 Para el autor Henry FayoF, citado por el autor Agustin Reyes Ponce considerado como el padre de la administracion modem a, indica: “Administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.” 4 Garcini Guerra, Hector, Derecho Administrativo, pag. 37. 50p.Cit.pag.15. 6 Op.Cit.Pag. 16. 7 Op. Cit., pag.16 4
PAGE – 5 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. ———————_ __ ._ .. _——–Para Merkl, en un aspecto muy amplio de la administraci6n, indica: “es toda actividad humana planificada para alcanzar determ in ados fines humanos. “g En este sentido se abarca toda actividad en general y rebasa la esfera de la economia y establece que la actividad que se desarrolla es para alcanzar un fin determinado y h umano. Creemos, que vista la administraci6n como concepto general, se puede afirmar que Administracion es el GENERO y Administracion Publica como concepto especial es la ESPECIE. Al haber analizado en una forma muy general, 10 que significa la Administraci6n, podemos estudiar y analizar 10 que significa y los diferentes puntos de vista de la Administraci6n. 1.3 Administraci6n Publica a. Definiciones De 10 que significa Administraci6n Publica, existen variadas definiciones. No pretendemos especializamos en las Ciencias de la Administraci6n, pero si es necesario plasmar algunas definiciones, pues para entender 10 que significa el Derecho Administrativo es necesario, primero entender a la Administraci6n Publica. Entre las definiciones mas importantes podemos encontrar las siguientes: a) Para algunos autores la Administraci6n Publica “Es el ejecutivo en accion”. b) Otros autores dicen que la Administraci6n Publica es: “Los organ ism os del Estado prestando servicios publicos “. c) Para Garrido Falla, mencionado por Prat: ((Parte del Criterio Organico; la Administracion es un complejo organico integrado en el Poder Ejecutivo. Pero acepta que este se halla formado por Administracion mas Gobierno, que constituyen el escaLOn superior d e la organizacion jerarquica del Ejecutivo. La linea divisoria entre ambos la establece e l derecho positivo, pero admite que el gobierno posee competencias p oliticas y administrativas, ya en manos del Gobierno 0 de las altas jerarquias de la Administracion. La limitacion de definir la administracion des de el punto de vista subjetivo esta justamente en el momenta de distinguir administracion de gobierno.”9 d) Para Marienhoff, citado por Prat, define a la Administraci6n como: ((Actividad practica, permaneltte y con creta del Estado (criterio, objetivo, material), que tiende a la satis/accioll illl1lediata de las lIecesidades de grupo social y de los 8 Op. Cit., pag.16 9 Prat, Julio A., Derecho Administrativo, pag. 132. 5
PAGE – 6 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. individuos que 10 integran (criterio finalista). Fiel a sus afirmaciones Marien It off, no introduce a esta definicion ningun criterio subjetivo y combina dos elementos de base de la concepcion objetiva. “10 e) Para Garcia Oviedo y Martinez Useros, analizan a la administraci6n desde dos ·puntos de vista: “la administracion en sentido objetivo es realizacion de actividades Itacia un fin, y como quiera que este pueda ser de diversa indole, la discriminacion del mismo producira el siguiente resultado: si elfin gestionado es de indole privada nos Itallaremos ante una actividad administrativa de tal caracter, mientras que la administracion publica supondra la produccion de un fin publico; siendo la primera extraiia a la materia de nuestra disciplina, ya que el contenido de esta gravita en torno a la actividad dirigida a la satisfacci6n de fines de interes publico. ” f) El Profesor Fraga, sefiala que la satisfacci6n de los intereses colectivos por medio de la funci6n administrativa la realiza el Estado y que para ella se organiza en una forma especial. La organizaci6n especial de que habla constituye la Administraci6n Publica y manifiesta que: “La Administraci6n Publica debe entenderse desde el punto de vista FORMAL como el organismo publico que Ita recibido del poder politico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccion de los intereses generales y que des de el punto de vista MATERIAL es la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestiOn y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecucion de su misiOn. Para Fraga, la Administraci6n desde el punto de vista formal, es la parte mas importante, pues es donde se halla depositada la soberania del Estado, 0 sea el Organismo Ejecutivo. No todos los autores consideran ala Administraci6n como una CIENCIA, sino que muchos de ellos como una TECNICA y otros como un ARTE. Sobre este t6pico el Profesor Garcini,11 analiza la posici6n de algunos autores, como Garrido, que establecen la conveniencia de hablar de la “Tecnica de la Administracion ” y la contraposici6n de Bielsa y otros autores de considerar a la Administraci6n como una verdadera ciencia. En suma, como afirma Garrido Falla, esta corriente de los estudios administrativos “conduce necesariamente a que la Administraci6n sea considerada como un gran aparato organico cuyos unicos problemas son precisamente los relativos a su montaje y manejo tecnico, “por 10 que resultaria preferible prescindir de la ex presiOn Ciencia de la Administracion y hablar de Tecnica de la Administracion”. Contra esa concepci6n han reaccionado Bielsa que considera que “mas tienen de novedad en los titulos y en los planes que en la sustancia 10 Cp. Cit. pag. 37. 11 Cp. Cit. pag. 37. 6
PAGE – 8 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. La Administracion Publica se presenta con un doble aspecto: a) Como sujeto, es un complejo de organos armonizados, constituido, unido por relaciones de jerarquia y de coordinacion, to que se Ie denomina la jerarquia administrativa, aunque n o todos los organos administrativos son organos j erarquizados; b) En s u objeto, que la accion, la actividad encaminada al cumplimiento de finalidades, como y a 10 indicamos el bienestar de todos. c) Regulada estructuralmente yen su competencia por el Derecho administrativo, pues dentro del Derecho Administrativo encontramos toda la regulacion legal que entrafia los principios, n ormas, regulacion de relaciones, c ontrol, etc. b. Elementos Los elementos mas importantes de la definicion dada de Administracion Publica, se pueden resumir y explicar de la siguiente manera: elorgano administrativo, la actividad que la administraci6n realiza, la finalidad que pretende el Estado, a traves de la administracion y el medio que la administraci6n publica dispone para la realizacion de sus propositos. 1. EI 6rgano Administrativo Son todos aquellos 6rganos que pertenecen a la administraci6n publica que son el medio 0 el conducto por medio del cual se manifiesta la personalidad del Estado. La calidad de organo deriva directamente de la propia Constitucion; la persona juridica estatal n o n ecesita un acto valitivo de determinacion, pues el organo “integra” la estructura de la persona, forma parte de ella, nace con ella, es ella en cierta medida, pues el organo vale tanto como el instrumento 0 medio de accion, a t raves del cual el Estado se desenvuelve como sujeto de derecho. La expresi6n organo no debe ser confundida con la concepcion del organismo biologico, pues el vocablo ha sido acogido en las disciplinas juridicas en sentido meramente metaforico, basandose en su valor etimologico, organon =instrumento. ” Este tema puede ser motivo de analisis mas detenido dentro del capitulo denominado Personalidad del Estado, de este trabajo. 2. Actividad Los organos de la administraci6n publica desarrollan una actividad y esta actividad se desarrolla a traves de la prestacion de los servicios publicos a los 8
PAGE – 9 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. cuales esta obligada la administraci6n publica, para el logro de su finalidad. Podemos ver al Servicio Publico, como el instrumento, vehiculo 0 medio de que dispone la Administraci6n para el logro de su prop6sito. Desde este punto de vista se estudia la Administraci6n Publica desde un punto de vista FORMAL. 3. Finalidad La finalidad es e l elemento TELEOLOGICO de l a Administraci6n Publica, como analizamos dentro de la definici6n la Administraci6n Publica tiene una finalidad y podemos afirmar que su finalidad es “el bien comun” 0 “bienestar general” de toda la poblaci6n en general, elemento no s6lo doctrinario sino Constitucional, expresado dentro del articulo 10. que establece que el E stado se organiza para proteger a la persona y a la familia, y su fin supremo es el Bien Comun. 4. EI Medio El medio que la Administraci6n Publica utiliza para ellogro del bienestar general 0 el bien comun es el Servicio Publico. Significa esto que el Servicio Publico se entiende como “El medio de que dispone la Administraci6n Publica para el logro d e su finalidad.” La administraci6n Publica va a desarrollar su actividad, a traves del Servicio Publico. 1.4 Funci6n Administrativa y Pasos del a Administraci6n Publica E1 Autor a rgentino Agustin Gordillo, sefiala: “Segun se vera mas adelante, un elemento d e sintesis que refleja el primer objeto de estudio de e sta rama del derecho es el e jercicio d e la funci6n administrativa. Esta perspectiva d e sintesis abarca: El estudio del sujeto que ejerce dicha funci6n 0 sea la administraci6n publica centralizada y descentralizada, a traves de sus 6rganos juridicos (con los consiguientes principios de competencia, j erarquia, delegaci6n, etc.), de los agentes que se desempefian en esos 6rganos, y estructurada en forma de administraci6n central (centralizada 0 desconcentrada), 0 descentralizada (entes autarquicos, empresas del Estado, sociedades an6nimas con participaci6n parcial 0 total del Estado, etc.), con mas la figura del ente independiente regulador de servicios ‘bl’ ” 12 pu ICOS Ł.Ł. 12 Gordillo Agustin, Derecho Adrninistrativo, Parte General, Torno I, pag. V 1. 9
PAGE – 10 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. La funcion administrativa es en esencia el que hacer de la administracion publica e implican que implica tambien los pasos que la buena administracion debe desarrollar para su desarrollo, en una forma tecnica y acorde a los principios que inspiran a la Sigue diciendo Gordillo: “Tambien puede a veces la funcion publica ser delegada 0 atribuida a personas no estatales, y aparece en ese caso el fenomeno de las personas publicas no estatales (algunas sociedades de economia mixta, corporaciones profesionales, etcetera), 0 a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotacion de un servicio publico, aspecto en e1 cua1 entran tambien dentro del objeto del estudio del derecho administrativo”13. Tal e1 caso del Transporte Urbano y la privatizacion de algunos servicios publicos como 1a Energia e1ectrica, las comunicaciones te1efonicas que en los ultimos afios e1 gobierno de Guatemala ha vendido y traspasado a entes privados, siendo estos servicios publicos esencia1es para el desarrollo economico y social del pais. Son partes del ejercicio de 1a funcion administrativa 1a forma que adopta ese ejercicio, los actos administrativos, los contratos administrativos, e1 procedimiento administrativo, etcetera; que tambien son parte de la regu1acion del Derecho Administrativo. Hay que recordar que 1a administracion debe actuar bajo los principios de LEGALIDAD y JURIDICIDAD y bajo las reg1as de la competencia administrati va. Este tema debemos analizar10 en el capitulo siguiente cuando veremos el objeto de estudio del Derecho Administrativo, para llegar a una definicion mas adecuada de nuestra disciplina juridica, Es necesario tambien desarrollar los pasos de la administracion publica que son parte esencia1 de 1a “Funcion Administrativa”, importantes yesencia1mente son cinco: La P1anificacion, 1a Coordinacion, 1a Organizacion, 1a Direccion y e1 Control. Veamos de una manera muy general cada una de ellas. a. La Planificaci6n Que significa 1a investigacion para garantizar los resultados de la fina1idad que se pretende. La planificacion significa “Ver hacia el futuro”. Para planificar se utilizan toda c1ase de metodos y tecnicas cientificas. Dice Reyes Ponce “La planeacion fija con precision 10 que va a hacerse. La P1aneacion consiste, por 10 tanto, en fijar e1 curso concreto de 1a accion que ha de seguirse, estab1eciendo los principios que habran de orientar10, 1a secuencia 13 Gordillo Agustin. Op. Cit. Peg. v 2. 10
PAGE – 11 ============
DERECHO ADMINISTRATIVO I HUGO. H. CALDERON M. de operaciones para realizarlo y las determinaciones de tiempos y de mimeros, necesaria para su realizaci6n. Goet, ha d icho que planear es hacer que ocurran cosas que, de otro modo, no habrian ocurrido. E quivale a trazar los pIanos para fijar dentro de ella nuestra futura a cci6n. “14 La actividad de planificar tiene gran importancia y es tan importante como el hacer de la administraci6n publica. Pues primero hay que establecer cuales son las necesidades, para posteriormente de establecerlas ver hacia adelante 0 en el futuro, las acciones que tenemos que realizar para cubrir las necesidades. El autor Reyes Ponce, hace una enumeraci6n de las razones, por las cuales planear es tan importante como hacer, indica: “a) La eficiencia, obra de orden, no puede venir del acaso, de la improvisaci6n; b) Asi como en la parte dinamica, 10 central es dirigir, en la mecanica el centro es planear: Si administrar es “hacer a traves de otros”, necesitamos hacer planes sobre la forma como esa acci6n habra de coordinarse; c) Todo plan tiende a ser econ6mico; desafortunadamente, no siempre 10 parece, porque to do plan consume tiempo, que, por 10 distante de su realizaci6n, puede parecer innecesario e infecundo; d) Todo control es imposible si no se compara con un plan previo. Sin planes se trabaja a ciegas.”15 El mismo autor Ie impone a la planificaci6n tres principios basicos: El principio de la precisi6n, el principio de la flexibilidad y el principio de la unidad. El principio de la precisi6n consiste que los planes no deb en hacerse con afirmaciones vagas y genericas, sino con la mayor precisi6n posible, porque van a regir acciones concretas. El principio de flexibilidad, que implica que dentro de la precisi6n establecida en el principio de precisi6n, debe dejar margen para los cambios que surjan en este. Los planes deben ser de tal naturaleza, que pueda decirse que existe uno s6lo para cada funci6n; y todos los que se aplican en la empresa deben estar, de tal modo coordinados e integrados, que en realidad pueda decirse que existe un solo plan general. En general, la planificaci6n significa hacer un estudio de las necesidades para en el futuro realizar las acciones, para llenar esas necesidades. 14 Reyes Ponce, Agustin, Op. Cit. pag. 165. 15 Op. Cit. pag. 166. 11
48 KB – 34 Pages