una rivoluzione che parte dalla. Pubblica amministrazione. Renato Brunetta. Ministro per la Pubblica amministrazione. Michele Tiraboschi.
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Working Paper Associazione per gli Studi Internazionali e Comparati sul Diritto del lavoro e sulle Relazioni industriali @20 2 1 www.bollettinoadapt.it ISSN 2240 – 273X Registrazione n. 1609, 11 novembre 2001 Tribunale di Modena Lavoro agile: una rivoluzione che parte dalla P ubblica a mministrazione Renato Brunetta Ministro per la Pubblica amministrazione Michele Tiraboschi Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia Working Paper n. 13 /2021
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ABSTRACT Le Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche rappre- sentano una significativa tappa del per- corso di transizione verso il lavoro agile post – emergenziale avviato con il Patto per l innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale tra Gover no e sindacati dello scorso 10 marzo 2021 . Si tratta di previsioni di natura provvisoria e di carattere cedevole rispetto alle disci- pline della contrattazione collettiva che sono ora il fulcro della regolazione della materia nel settore pubblico, fatti s alvi gli aspetti riservati alla determinazione unila- terale delle amministrazioni. Le linee guida del settore pubblico rappre- sentano uno stimolo verso un lavoro agile che promuova la produttività e l orienta- mento ai risultati, concili le esigenze delle la voratrici e dei lavoratori con le esigenze organizzative delle pubbliche amministra- zioni, consentendo, ad un tempo, il mi- glioramento dei servizi pubblici e dell equilibrio fra vita professionale e vita privata. IL MESSAGGIO La conclusione del percorso che ha preso avvio il 10 marzo 2021, con la s ottoscrizione tra Governo e sindacati del Patto per l innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale , mostra la presenza di un disegno ben ponderato per accompagnare e agevolare in modo sostenibi le la transizione dal lavoro agile emergenziale (poco più di un lavoro domiciliare forzato) a un moderno smart working anche nella Pubblica a mministra- zione. Le Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche definite lo scorso 30 n ovembre e ora oggetto di confronto in Conferenza unificata per la loro definitiva approvazione rappresentano la cifra concreta del più generale pro- cesso di trasformazione della Pubblica amministrazione e, al tempo stesso, un chiaro segnale di come il lav oro pubblico possa davvero rappresentare un tassello non margi- nale e non in controtendenza rispetto alle grandi trasformazioni in atto per ripensare il lavoro nel nostro Paese. I PUNTI CHIAVE DEL PAPER Con le Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche si supera la gestione emergenziale del la- voro agile nel settore pubblico ponendo al centro della regolazione di questa moderna modalità di lavoro la contrat- tazione collettiva. È la contrattazion e collettiva lo stru- mento designato dalle Linee guida in materia di lavoro agile nelle ammini- strazioni pubbliche per contemperare le esigenze dei lavoratori, quelle della utenza e, in generale, l obiettivo più ge- nerale del buon andamento della Pub- blica amm inistrazione al servizio di cit- tadini e imprese. Le esigenze avvertite dalle linee guida del settore pubblico si trovano riflesse anche nel Protocollo sul lavoro agile nel settore privato in via di definizione tra Governo e parti sociali, con ciò inau- gur ando un processo di reciproca osmosi, pur nel rispetto delle peculiarità e delle logiche che caratterizzano due mondi che non possono procedere in modo separato.
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Indice 1. La fine di un percorso, per un nuovo inizio .. .. . 5 2. Il lavoro agile che verrà .. .. . 6 2.1. Le Linee guida : un passaggio verso la contrattazione collettiva .. 6 2.2. La disciplina quadro .. .. .. 7 2.2.1. Condizioni tecnico – organizzative .. .. 7 2.2.2. L accordo individuale: i requisiti di trasparenza .. 8 2.2.3. L articolazione della prestazione in modalità agile .. .. 8 2.2.4. La formazione come chiave di un vero lavoro agile .. . 9 2.3. Un riferimento per la contrattazione, nel pubblico e nel privato .. 9
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www.bollettinoadapt.it 5 1. La fine di un percorso, per un nuovo inizio La conclusione del percorso avviatosi il 10 marzo 2021, con la sottoscrizione del Patto per l innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale ( 1 ), mostra la presenza di un disegno ben ponderato per accompagnare e agevolare in modo sostenibile nella Pubblica amministrazione la transizione dal lavoro agile emergenziale (poco più di un lavoro do- miciliare forzato) a un moderno smart working . A discapito delle accuse di conservazione che sono state mosse al Dipartimento della funzione pubblica con riferimento a una certa cautela rispetto al ricorso al c.d. lavoro agile sperimentato nel pieno della pandemia ( 2 ) , p ossiamo anzi affermare che le Linee guida in materia di la voro agile nelle amministra- zioni pubbliche ( 3 ) definite lo scorso 30 novembre nell ambito delle trattative dei rin- novi dei CCNL 2019 – 2021 ( in primis il rinnovo del contratto Funzioni centrali , che farà da apripista all ondata dei rinnovi) e ora oggetto di confronto in Conferenza unificata per la loro definitiva approvazione rappresentano la cifra concreta del più generale processo di trasformazione e di modernizzazione della Pubblica a mministrazione e, al tempo stesso, un chiaro segnale di come il lavoro pubblico possa davvero rappresentare un tas- sello non marginale e non in controtendenza rispetto alle grandi trasformazioni in atto per ripensare il lavoro nel nostro Paese. Come scritto nel Patto per l innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale , la Pubblica amministrazione italiana ambisce a svolgere oggi un ruolo attivo e di « motore di sviluppo » al servizio di persone, organizzazioni e imprese . Di conseguenza, l investi- mento in modalità innovative di svolgimento della prestazione di lavoro rappresenta un fattore da coniugare con la valorizzazione del personale, con l inserimento di nuove pro- fessionalità e di nuove generazioni di dipendenti pubblici e , in definitiva, con un forte investime nto sulle competenze dei lavoratori della Pubblica a mministrazione , sempre ri- volto, in ultima istanza, al miglioramento dei servizi erogati a cittadini e imprese e della soddisfazione dell utenza. In questo senso, oltre a lle procedure concorsuali più cel eri e completamente digitalizzate introdotte con l articolo 10 del decreto – legge n. 44/2021 , di fondamentale importanza ri- sulta no l adeguamento dell ordinamento professionale che, non per caso, è uno dei pila- stri dei rinnovi contrattuali in corso , nonché l investimento nella formazione delle com- petenze richieste dalla P ubblica amministrazione al tempo della transizione digitale e am- bientale. Ecco perché una organizzazione del lavoro che risponde ai canoni del lavoro smart ( e cioè libero, responsabile e pagato il giusto) , allontanandosi dal lavoro agile emer- genziale sostanzialmente domiciliare e raramente rispondente a una moderna concezione del lavoro orientata ai risultati, deve rappresentare un fattore di attrattività del lavoro pub- blico rispetto al lavoro privato. ( 1 ) Patto per l innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale , stipulato il 10 marzo 2021, dal Presi- dente del Consiglio dei Ministri insieme al Ministro per la Pubblica amministrazione e i segretari generali di Cgil, Cisl e Uil . ( 2 ) In tema s i rinvia a quanto rilevato in R. B RUNETTA , M. T IRABOSCHI , Il lavoro agile o smart working nella pubblica amministrazione: prospettive e criticità , Working Paper ADAPT, n. 10/2021. ( 3 ) Schema di Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche, ai sensi dell articolo 1, comma 6, del decreto del Ministro per la P ubblica amministrazione recante modalità organizza tive per il rientro in presenza dei lavoratori delle pubbliche amministrazioni .
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6 www.bollettinoadapt.it Rispetto al metodo , poi, l innovazione della P ubblica amministrazione e la transizione stessa da un lavoro agile fai – da – te a un lavoro proprio di una organizzazione flessibile e capace di rispondere all e sfide della innovazi one tecnologica non p ossono essere deter- minat e dal centro e secondo un criterio d i autorità, né tanto meno essere imposte per legge. Esse dev ono coinvolgere attivamente le parti sociali , i singoli enti e anche i singoli lavo- ratori . È per questo motivo che il Patto ha investito con convinzione e determinazione su nuove relazioni industriali nel settore pubblico e ha ricondotto la disciplina del lavoro agile all interno della contrattazione collettiva ben prima che lo facesse il settore privato . È per il mede simo motivo che le già richiamate Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche sono state il frutto di un intenso confronto con i sindacati e che ampio spazio è lasciato , n ella definizione delle concrete modalità operative del la- v oro agile , all a intelligenza e adattabilità caso per caso della contrattazione, non solo na- zionale ( con accordi in via di stipulazione ) , ma anc he delle amministrazioni, attraverso la predisposizione dei Piani integrati di organizzazione e attività ( 4 ). Attraverso le azioni finora attuate, si ritiene di aver posto le premesse fondamentali per affermare un ruolo centrale della Pubblica a mministrazione nella ripresa dopo l emer- genza pandemica e di aver ab ilitato finalmente, secondo le direttrici che si delineeranno a breve , l orizzonte di senso del lavoro agile nel post – pandemia, responsabilizzando parti sociali , amministrazioni e gli stessi lavoratori pubblici nella costruzione del modello di organi zzazione del lavoro più confacente alla propria realtà e ai servizi erogati . Alle con- dizioni date, allora, nessun intervento di autorità né alcuna limitazione si rendono più necessari : sono le amministrazioni nella loro autonomia a dov er definir e le modalità del lavoro agile che consentono il perseguimento degli obiettivi istituzionali e dell interesse dei cittadini fruitori dei loro servizi. La Pubblica amministrazione cerca , così , di porsi alla testa della transizione digitale, an- ticipando regole e tempi per il lavoro di domani e aprendo, per una volta, la strada alla innovazione diffusa anche nel privato. 2 . Il lavoro agile che verrà 2 . 1 . Le Linee guida : un passaggio verso la contrattazione collettiva Le Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche rappresentano al contempo un primo approdo del percorso di transizione verso il lavoro agile post – emer- genziale e il punto d arrivo dell interventismo minist eriale sull organizzazione di tale mo- dalità di lavoro , interventismo che si motiva sull esigenza di gestire il rientro al lavoro in presenza, quale presupposto per procedere poi in maniera ordinata ad una moderna rior- ganizzazione dell attività lavorativa . Fin dalle premesse del documento , si fa chiara professione della natura provvisoria e del carattere cedevole delle previsioni in esso contenute rispetto alle discipline della ( 4 ) Si tratta dei c.d. PIAO , disciplinati dall art . 6 del d.l. n. 80/2021, convertito dalla l. 6 agosto 2021, n. 113 .
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8 www.bollettinoadapt.it dell identità digitale oppure altri sistemi (VPN, accesso in remoto) tali da garantire idonei livelli di sicurezza ( 8 ) . Al di là dei requisiti tecnici, è sul fronte organizzativo che si determina un cambio di passo rispetto alla gestione pandemica. In primo luogo, la nuova fase che si è aperta con il rientro in presenza consente un ritorno pieno al principio fondamentale della volonta- rietà dell accesso al lavoro agile, che è consentito a tutti i lavoratori a tempo pieno o part – time, a termine o a tempo indeterminato. Al contempo, consente di porre la n ecessaria attenzione alle attività che possono essere effettuate in modalità agile, che saranno indi- viduate a cura dell amministrazione, che dovrà, inoltre, provvedere a conciliare « le esi- genze di benessere e flessibilità dei lavoratori con gli obiettivi d i miglioramento del ser- vizio pubblico e con le necessità tecniche delle attività » ( 9 ). Alle amministrazioni e alle organizzazioni sindacali, secondo i sistemi di coinvolgimento previsti dai CCNL, è rimessa la possibilità di introdurre strumenti di facil itazione all ac- cesso al lavoro agile per lavoratori in condizioni di necessità. 2.2.2. L accordo individuale: i requisiti di trasparenza Il ritorno al principio di volontarietà nell accesso al lavoro agile consente di riportare alla necessaria centralità lo strumento dell accordo individuale ( 10 ) . L accordo individuale è deputato a garantire la trasparenza delle condizioni lavorative nella modalità di lavoro agile. Esso, in primo luogo, indic a la durata prevista della moda- lità di lavoro e fornisce le indicazioni già richiamate dagli 19 e 21 con riferimento alle modalità di svolgimento della prestazione fuori dalla sede abituale, che includono le gior- nate di lavoro da remoto, i tempi di riposo e le misure tecniche e organizzative necessarie per assicurare il diritto alla disconnessione nonché le modalità di esercizio dei poteri da- toriali. In aggiunta, deve, ai sensi delle Linee guida , dare indicazione delle modalità di recesso e delle ipotesi di tempo determinato o indeterminato. 2.2.3. L articolazione della prestazione in modalità agile Elemento di particolare innovazione rispetto alla prassi incorsa nel periodo pandemico, ma anche rispetto a quanto avviene prevalentemente nel settore privato, è la promozione dell a assenza di vincoli di orario rispetto alla prestazione lavorativa da elemento eventuale ad elemento caratterizzante della fattispecie ( 11 ) , con conseguente previsione di un se- condo e alternativo canale di flessibilizzazione della prestazione di lavoro attraverso l in- troduzione di una nuova forma di lavoro da remoto ( 12 ) con vincolo di tempo, in modo ( 8 ) Linee guida , cit. , Parte Seconda, § 1. ( 9 ) Linee guida , cit. , Parte Seconda, § 2. ( 10 ) Linee guida , cit. , Parte Seconda, § 3. ( 11 ) Linee guida , cit. , Parte Seconda, § 4. ( 12 ) Linee guida , cit. , Parte Seconda, § 6
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www.bollettinoadapt.it 9 tale da non escludere dal lavoro da remoto le attività lavorative che richiedono un presidio di processo . La scelta è diretta a presentare un forte impulso verso una vera flessibilità temporale del lavoro agile , che rappresenta il contraltare di un lavoro svolto con ampia discrezionalità e autono mia e nel perseguimento di obiettivi quantificati e misurabili. Un lavoro smart prescinde da un adempimento legato intrinsecamente al mero rispetto delle ore di lavoro, perché è l esercizio della professionalità del lavoratore nel perseguimento degli obiet tivi dell amministrazione che interessa. Per evitare, però, che questo possa portare a forme di overworking o di autosfruttamento le Linee guida in materia di lavoro agile nelle ammi- nistrazioni prevedono una fascia di c.d. inoperabilità in cui deve essere garantita la di- sconnessione del lavoratore , che deve comprendere le 11 ore consecutive di riposo, fermo restando che i tempi di riposo non potranno complessivamente essere inferiori a quelli dei lavoratori in presenza. Tale flessibilit à incide sul lavoro straordinario, che non è concesso nelle giornate di lavoro da remoto, al pari delle trasferte, ma non preclude l utilizzo dei permessi, compresi quelli sindacali e per assemblea. Al fine di assicurare l efficienza dell attività dell a mministrazione si preved ono le moda- lità di gestione di imprevisti tecnici, con eventuale rientro in sede, e la possibilità di ri- chiamo da parte dell amministrazione per sopravvenute esigenze di servizio. 2.2.4. La formazione come chiave di un vero lavoro agile Elemento centrale nel processo di transizione verso un lavoro agile che non rappresenti la trasposizione fuori ufficio delle medesime logiche del lavoro tradizionalmente praticate è l accesso a iniziative formative specifiche ( 13 ) . In particolare, coerentemente con l impulso verso un lavoro per obiettivi e svincolato dall adempimento dell ora – lavoro , oltre a moduli base sull utilizzo delle piattaforme e degli altri strumenti di lavoro e a quelli relativi alla tutela della salute e sicur ezza dei lavoratori , si prevedono moduli organizzativi focalizzati su autonomia, empowerment , collaborazione e condivisione. Ancora una volta, si è voluto tradurre in una misura con- creta e che responsabilizza le amministrazioni, quella esigenza già riscont rata nell ambito del P atto del 10 marzo 2021 di un forte investimento sulle risorse umane della P ubblica amministrazione. 2.3. Un riferimento per la contrattazione, nel pubblico e nel privato La disciplina – quadro offerta dalle Linee guida in materia di l avoro agile nelle ammini- strazioni rappresenterà, insieme ai contenuti del CCNL Funzioni centrali , le cui bozze si pongono in linea di continuità con quanto previsto dalle stesse, un riferimento fondamen- tale per la contrattazione successiva del lavoro agile nel pubblico impiego. Un ( 13 ) Linee guida , cit. , Parte Seconda, § 5.
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10 www.bollettinoadapt.it riferimento, però, che non vuole invadere lo spazio della fonte collettiva e che , anzi, come si è v isto, oltre a cedere alle discipline contrattuali, richiama espressamente e sollecita un ruolo di adattamento e definizione del modello di lavoro agile ai diversi livelli della con- trattazione collettiva. È in questa sede, allora, soprattutto nell ambito d ella contrattazione integrativa, chiamata a operare nel quadro che sarà di qui a breve definito dai contratti collettivi, che dovrà esercitarsi quella definizione d i innovativi modell i organizzativ i di lavoro agile orientat i agli obiettivi e capac i di conc iliare flessibilità per i lavoratori, efficienza del servizio per i cittadini e produttività del lavoro , che possa essere vero motore della ripresa economica del Paese. È qui , infatti, che si potranno e si dovranno definir e quegli aspetti, già richia- mati d al d ecreto dell 8 ottobre 2021, necessari per un vero lavoro per obiettivi, come le modalità di definizione degli specifici obiettivi della prestazione in modalità agile e le modalità e i criteri di misurazione e verifica della stessa. Sono , peraltro , no te alcune esperienze di contrattazione collettiva a livello di singola am- ministrazione, che nel periodo pre – pandemico hanno introdotto regole e procedure per lo svolgimento dell attività lavorativa in modalità agile ( 14 ). Esse, seppur sporadiche e in parte anche artigianali per l assenza di un quadro regolatorio superiore che invece andrà consolidandosi anche grazie alle più volte richiamate Linee guida in materia di lavoro agile nelle amministrazioni , costituiscono un altra fonte di indirizzo per la pras si che si andrà a creare, agendo quale presupposto per una nuova valorizzazione di quelle stesse best practice s con auspicabili effetti diffusivi. In questo modo, la contrattazione nella P ubblica amministrazione e , con essa, le stesse amministrazioni, potranno rendersi protagoniste di un percorso di cambiamento del la- voro e dell a economia, anticipando quanto il privato ancora non riesce a fare , se non in casi episodici o mediante mere dichiaraz ioni di intenti , come ampiamente documentato dallo studio sistematico di oltre 200 contratti collettivi aziendali del settore privato ( 15 ). E, d altronde, le esigenze avvertite dalle Linee guida del settore pubblico e dalla negozia- zione del CCNL Funzioni centrali si trovano r iflesse anche nel Protocollo sul lavoro agile nel settore privato in via di definizione tra Governo e parti sociali , con ciò inaugurando un processo di reciproca osmosi, pur nel rispetto delle peculiarità e delle logiche che ca- ratterizzano due mondi che no n possono procedere in modo separato . ( 14 ) E. D AGNINO , M. M ENEGOTTO , L. M. P ELUSI , M. T IRABOSCHI , Guida pratica al lavoro agile , seconda edizione, ADAPT University Press, 2021, qui p. 245 e ss. ( 15 ) Si veda La contrattazione collettiva in Italia (2020) , VII Rapporto ADAPT , ADAPT University Press, 2021, parte III, che contiene uno studio sistematico della contrattazione colletti va sullo smart working/ lavoro agile in Italia nel corso degli ultimi dieci anni.
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