by D Poole · 2012 · Cited by 22 — DEBORAH POOLE / Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberal. Taking risks: Norm, law and participation in the neoliberal state.
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83Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberalDeborah PooleRESUMENEste artículo explora las cambiantes formas de autoridad y fuerza atribuidas a la ley en el neoliberalismo y sus consecuencias para lo que se considera como política. En primer lugar se examina la manera en la que históricamente se invoca la ley a través del recuento de dos momentos en la historia de una importante cooperativa agraria en Cusco; en segundo lugar se analiza mas detalladamente los flexibles y disputados entendimientos de norma y riesgo que circulan a nivel distrital en el proceso de elaboración del presupuesto participativo. En estos dos ejemplos Štomados de dos diferentes periodos en la articulación de la vida política y la forma estatal en el PerúŠ la ley se manifiesta no como una fuerza transcendental o como expresión de la voluntad estatal, sino mas bien como un espacio en el cual actores locales experimentan con diversos entendimientos de los conceptos de desarrollo y del bien común. En este sentido, argumento que «la ley» da forma a la vida política local no solamente a través de su capacidad de imponer sanciones represivas y moldear subjetividades políticas, sino tam -bién a través de las aberturas que la ley ofrece para el desarrollo de entendimientos alternativos de norma y soberanía.Palabras clave: ley, Estado, presupuesto participativo. ANTHROPOLOGICA/AÑO XXX, N.° 30, 2012, pp. 83-100
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84DEBORAH POOLE / Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberalTaking risks: Norm, law and participation in the neoliberal state ABSTRACTThis paper explores the shifting forms of authority and force assigned to law in neoliberalism, and its consequences for what «counts» as political life. I look first at how law is invoked historically in a recounting of two moments in the history of an important agrarian cooperative in Cusco; and then in more detail at the flexible and contested understandings of norm and risk that circulate in a district level participatory budgeting process. In these two examplesŠtaken from periods bridging two distinct moments in the articulation of political life and state form in PeruŠlaw emerges not as a transcendent force or expression of the State™s will, but rather as a space in which local actors experiment with diverse understandings of development and the common good. In this sense, then, I argue that «law» shapes local political life not merely through its ability to impose repressive sanctions and to mold political subjectivities, but also through the openings which law offers for advancing alternative understandings of both sovereignty and norm. Keywords: Law, state, participatory budgeting.
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85 encontramos frente a la entrada principal a la cooperativa de Huarán, en el distrito y provincia de Calca (Cusco). Tirada como uno de los tantos desechos del Estado que brotan Šcomo la mala yerbaŠ en el campo peruano, esta puerta nos llamó la atención por los lindos tonos rojizos de la vieja pintura que servía de fondo para su inscripción borrosa: «Viva la Ley 19400». Este decreto ley Šemitido en mayo de 1972 por el gobierno del general Velasco AlvaradoŠ autorizó la for -mación de las Ligas Agrarias y la Confederación Nacional Agraria, liquidando las principales organizaciones de los terratenientes, incluyendo la Sociedad Nacional Agraria. Hasta su revocación en 1978 por el gobierno del general Morales Bermúdez, esta ley dió vida a la cooperativa y tierras de Huarán 1. Ahora la puerta nos exige restaurarle vida a esta ley que ya no goza de vigencia en la normatividad jurídica actual. El descubrimiento nos resultó una coincidencia llamativa, porque en ese momento Penélope y yo regresábamos a casa después de entrevistar a uno de los fundadores y dirigentes de la cooperativa de Huarán. Ese día el dirigente empezó su relato recordando los múltiples abusos que los campesinos sufrían bajo el régimen de las haciendas, y su propia formación política en las luchas campesinas de la década de 1960. Después nos contó cómo llegaron a formar la cooperativa: En 1968 se había declarado la Ley de la Reforma Agraria, justamente por los levantamientos que hubo específicamente acá en el sur. [] Pero resulta que en el año 1971 no había llegado acá para nada. Más bien en el 71, en plena 1 Sobre las razones para la revocación del decreto ley 19400, ver Matos Mar y Mejía (1980, p. 329).
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86DEBORAH POOLE / Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberalrevolución de Velasco Alvarado, [] invitaron al Ministro de Agricultura, y llegó acá [a Huarán] en helicóptero, y prometió no afectar los terrenos bajo riego, solamente a la parte seca2. Entonces, nosotros llegamos a organizar el sindicato de los campesinos de Arin, de Sillacancha, y de Huarán. [] Y seguimos trabajando, presionando legalmente antes las instancias pertinentes por los abusos existentes desde hace muchos años. Entonces, no se ha podido, [y] al final, en plena lucha, se muere [el dirigente] José Zúñiga Letona en un partido de fútbol, en un atentado. Era un partido de fútbol, pero el mayordomo de la hacienda había planificado matarlo a golpes. Bueno, lo tomamos [este evento] como causal para tomar a la fuerza la hacienda de Huarán. Planeamos tomarla a la fuerza, como para decir [al hacendado]: «Como ustedes no hacen caso de las notifi -caciones de desubicación por aviso del Ministerio de Agricultura, a nosotros sí tienen que hacernos caso». [] Y allí hicimos un pacto y el MAA hizo un compromiso en un lapso de unos días para hacer el trámite de afectación. Y así quedó. En esta historia, las leyes del Estado figuran como pronunciamientos que posibilitan la formación de espacios donde los actores sociales logran avanzar sus propios proyectos locales. En una primera fase, los actores que dominan el espacio jurídico son el hacendado y sus amigos: son ellos quienes mueven sus influencias para que las leyes de la Reforma Agraria no afecten los terrenos bajo riego. En la segunda fase, los campesinos y sus dirigentes (a partir de la toma) logran recanalizar la fuerza de la ley para apoyar la formación de la cooperativa y el desmantelamiento del poder del terrateniente3. En ambos casos, la ley adquiere fuerza no por tener sus orígenes en el poder soberano del Estado, sino porque el contenido (o significado) de los derechos que la ley supuestamente garantizaba se debatían en espacios (y actos) políticos que funcionaban al margen de lo que constituye el Estado de derecho (los poderes fácticos locales en el caso del hacen-dado, y la toma en el caso de los cooperativistas). En este sentido, podemos decir que las leyes de la Reforma Agraria representaban el contexto político, pero no el instrumento técnico, con el que los campesinos lograron recuperar sus tierras 2 En Huarán, como en muchas otras haciendas afectadas por la Reforma Agraria, la hacienda ejercía su poder a partir del control del agua. Al dejar sin afectación a los terrenos bajo riego, el ministro dejó intacto el poder del terrateniente.3 En su entrevista, el dirigente también detalló las otras acciones que tomaron para esta «recanalización» de la ley. De ellas, la más importante era la redistribución del agua a partir de la re-ingeniería (o desvío) de la acequia principal de Huarán. La toma de la hacienda Huarán se hizo famosa como un caso emblemático de la Reforma Agraria a partir de la película Kuntur Wachana , de Federico García Hurtado (García Hurtado, 1977).
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87ANTHROPOLOGICA/AÑO XXX, N.° 30y formar una cooperativa. Esta distinción es clave porque evidencia, por un lado, que los campesinos actuaban con plena conciencia de su derecho de apelar a la ley como ciudadanos, y por otro, su no aceptación de la soberanía de un Estado Špor «reformista» que seaŠ que mantiene como propio el derecho soberano a definir la relación entre justicia y ley. Pero esta historia no termina allí. De hecho, en la narrativa que sigue se puede apreciar cómo la cooperativa ha venido cambiando y adaptándose a los nuevos tiempos a través de una serie de desafíos a la ley: [H]ubo un golpe de Estado, de Morales Bermúdez, ¿no? Entonces las cosas cambiaron. Y Morales Bermúdez entrega [el poder] a Belaunde. Y desde allá empiezan a poner trabas a las organizaciones cooperativas. Y por último, Alan García Pérez, y quien lo remató fue Fujimori. Saca leyes para que desaparez-can todas las organizaciones. Ya no hay créditos. Pero lo hemos mantenido siempre como empresa, pese a todas estas dificultades todos estos años. Es la única cooperativa que existe todavía. Y es solvente. Hemos puesto como prioridad hacer proyectos de envergadura, como plantaciones en las áreas que tenemos, [enfrentar] al cambio climático, entrar en la producción ecológica, y otras cosas, como frutales, estas cosas. Antes es necesario mencionar también los cambios que han ocurrido. Porque como era una cooperativa, nos decían que éramos comunistas porque éramos muy unidos para cualquier cosa. Por esta misma razón, éramos así capaces de hacerlo. Si había un problema social en Calca, por ejemplo, estuvimos siempre listos para apoyarlo. Y a mucha gente no le gustaba y por esto nos han tildado de comunistas. [] Lo cual no era [cierto]. Nuestro afán era progresar, salir adelante, tantas cosas a la vez. Por otro lado, era política del gobierno: ya no había apoyo. Así pasan estas cosas hasta los años ochenta. Unos grupos que les decían: «tierras por allá, por acá», y antes de llegar a un caos llamamos a una asamblea general en que dijimos: «si quieren tierras, no hay problema». Se discutió en asamblea general como tres o cuatro veces a ver la modalidad de entregar las tierras a los socios [] Hasta que establecen como mayoría que la entrega de tierras sea por los días traba- jados durante los diez años de vida empresarial. Todo el trabajo era registrado [para] todos los socios. Entonces se hizo un recuento, una revisión para tener en cuenta quiénes habían trabajado más, y quiénes habían trabajado menos. [.] Se dividieron en nueve grupos de trescientos en trescientos días. Los que habían trabajado más días podían recibir hasta nueve veces más. Hablando en hectáreas, a los que trabajaron más les llegaron tres hectáreas nada más. Los que trabajaron menos, recibieron 1300 metros cuadrados. La mayoría había trabajado más días, [entonces] dijeron que sí. ¿Quiénes eran los que trabajaron menos? Eran los que se asociaron para aprovechar de los servicios Šde la maquinaria, etc.Š, pero no habían trabajado como cooperativa. Entonces es un poco heterogéneo: algunos tienen un poco más, otros un poco menos.
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88DEBORAH POOLE / Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberal¿Qué imagen de la ley emerge de este relato? ¿Y qué nos dice sobre los cam -bios en el Estado peruano y su régimen legal después del gobierno de Velasco Alvarado? Como hemos visto, en el momento de la fundación de la coopera-tiva, la ley aparece como un pronunciamiento político de un Estado militar y reformista que tomaba las leyes como un arma para imponer su visión del bien común, y, de paso, para domesticar Šo controlarŠ la organización colectiva. Esta es la historia ya conocida de la Reforma Agraria: una historia en la que el Estado actúa para impedir la expansión y radicalización del movimiento campe -sino (Caballero, 1977; Matos Mar y Mejía, 1980; Mayer, 2009). Sin embargo, en la historia que nos contaron los campesinos de Huarán, la cooperativa no se representa como producto de la voluntad reformista del Estado, ni tampoco como consecuencia directa de las leyes emitidas por este. Más bien vemos cómo, en diferentes momentos de la historia institucional de la cooperativa, las leyes sirven para facilitar la consolidación de proyectos locales que van adaptándose a los espacios normativos que les ofrece el Estado. En este sentido, podemos ver la ley como un «don» del Estado, que ofrece la promesa de la justicia (Derrida, 1990). Pero lo que da fuerza a este «don» no es simplemente la promesa de un porvenirŠ es decir, la justicia que el Estado distribuye. Su fuerza radica, más bien, en su carácter normativo como instrumento que regula, pero no sanciona, la manera en que la gente implementa o interpreta el contenido específico de las diferentes formas jurídicas que la ley les ofrece como posibilidades (en este caso, la cooperativa y la empresa). En el caso de la toma de 1972, esta fuerza normativa de la ley sigue la lógica política de los derechos ciudadanos: los campesinos actúan frente a la pasividad estatal para hacer cumplir los derechos agrarios que el Estado Ša través de su ley 19400Š les ofrecía4. Con la reforma neoliberal del Estado en los ochenta y la nueva Constitución de 1993, la fuerza normativa de la ley ya no radica en esta lógica social de una ciudadanía que revindica sus derechos sociales. En el Derecho administrativo y fiscal neoliberal mas bien, la «fuerza de la ley» emerge precisamente de los discursos técnicos con los que el Estado busca universalizar (o «igualar») los derechos individuales dentro de la lógica competitiva del mercado (Plant, 2009). 4 En este sentido, el caso de Huarán conforma una dinámica histórica en que los campesinos andinos «colonizan» las leyes del Estado para construir su propia soberanía. En estos casos no es la resistencia abierta al Estado y sus leyes lo que predomina, sino una lógica de ciudadanía en que la ley sirve para avanzar proyectos «populares», precisamente porque es vista como un espacio abiertamente interesado y político (Méndez, 2005; Poole, 2012; Stern, 1993).
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90DEBORAH POOLE / Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberalSi para la teoría política liberal la soberanía se ubica en el monopolio del Estado sobre el uso de la violencia (Weber), la toma de decisiones (Schmitt) y el Dere -cho (Hegel, Hobbes), en el campo jurídico neoliberal la soberanía se ubica en la precisión Ša la vez detallista y difusaŠ de los estándares y normas técnicas con que el Estado busca canalizar los mismos aspectos gubernamentalistas Šla costumbre, las normas locales, la participaciónŠ que la filosofía neoliberal y la jurisprudencia neoliberal asignan a la sociedad local (Poole, 2006). Mientras esta formulación de la soberanía posibilita la recalibración de las nuevas políticas (the rescaling of politics ) con las que los movimientos populares responden a los regímenes regulatorios nacionales e internacionales (Bebbington y Humphreys, 2011; Li, 2010; Szablowski, 2007). Con su énfasis en la normatividad técnica sobre los resultados (o impactos) sociales (Plant, 2009) la gobernanza neoliberal intensifica también las formas de ambigüedad e incertidumbre respecto de la interpretación y vigencia de las normas tanto técnicas como legales. Para entender mejor esta dinámica, tomo el ejemplo de los presupuestos participativos. Aunque sus orígenes remontan a los proyectos izquierdistas de São Paulo en el Brasil (de Sousa, 1998) y Villa El Salvador en el Perú (Remy, 2005), ahora figuran como una pieza central de la política fiscal de los gobiernos neoliberales. En el caso del Perú, donde el proceso de descentralización política y fiscal está dirigido por un Estado centralista que busca consolidar su monopolio histórico sobre el poder jurídico y legislativo (Barrera, 2007; Dickovick, 2006), los presupuestos participativos ofrecen dos ventajas para los gobiernos centrales de turno. Primero, al apelar al ideal democrático universal de la «participación», el proceso presupuestal legitima la distribución de recursos fiscales como un producto derivado de decisiones y normas «locales». En este sentido, conforman una filosofía jurídica neoliberal según la cual la regulación económica debe buscar su fuente legal en las sociedades y normas locales (Dávalos, 2008). Segundo, los presupuestos participativos constituyen un espacio altamente regularizado, en donde la intervención y presencia del Estado gozan de un carácter estrictamente técnico y, por lo tanto, difícilmente cuestionado. Al regular el proceso «parti -cipativo» de priorización y evaluación con normas que se basan en estándares, medidas, rubros y números, el Estado proyecta una imagen ideológica del pro -ceso presupuestal como un espacio el en que la política Šcomo esfera dominada por los intereses y el poderŠ no tiene cabida. Esta distinción se refuerza por la arquitectura legal que rige sobre el espacio del presupuesto: mientras el marco legal que determina quiénes pueden participar es definido por el Congreso, tanto
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91ANTHROPOLOGICA/AÑO XXX, N.° 30la instructiva que define las normas técnicas para la selección y priorización de los proyectos públicos como el complejo proceso de viabilización mediante el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) proceden del Ministerio de Eco -nomía y Finanzas (MEF). Además de la imagen del MEF como una instancia «desinteresada» y pura -mente «técnica» que esta división de trabajo normativo proyecta, es importante también subrayar el hecho de que no todas las «normas» del MEF Ša diferen -cia de las que vienen del CongresoŠ tienen rango de ley, y por tanto no tienen carácter vinculante. Es más bien a partir de los mismos criterios técnicos que la normatividad del MEF adquiere su carácter vinculante, aunque no como «leyes» sino a través del SNIP como la instancia «no participativa» que ejerce un con -trol efectivo Šy supuestamente «despolitizado»Š sobre los presupuestos, los proyectos de desarrollo, y a través de ellos, sobre los gobiernos locales5. Con esta problemática de lo vinculante y lo no-vinculante en mente, tomamos como ejemplo etnográfico uno de los talleres del presupuesto participativo distrital en que participamos en el Cusco en abril y mayo de 2011. El proceso presupuestal toma forma a traves de tres fases que (según nos explicaban en el primer taller) consisten en: (i) una primera, netamente partici -pativa, de sensibilización y priorización; (ii) una segunda, de evaluación técnica 6, y (iii) una tercera, de «formalización de resultados», donde representantes del equipo técnico de la municipalidad y de la sociedad civil informan al público sobre los proyectos que han sido seleccionados para el presupuesto distrital, o para derivar a las instancias provincial y regional del proceso presupuestal. Después siguen los procesos en los ámbitos provincial y regional, donde los proyectos solo logran financiamiento si son de carácter «integral» o «regional». Por ser la fase con más «participación», aquí me enfoco únicamente en los talleres que dan inicio al proceso a escala distrital. 5 A partir de 2010, a través del decreto supremo 097-2009, el MEF introduce una disposición transitoria estableciendo que todo proyecto de inversión pública debe contar con un perfil elaborado y registrado en el Banco de Proyectos del SNIP. Al imponer límites técnicos a los proyectos que podrian ser considerados en los procesos presupuestales participativos, el MEF buscaba delimitar las prioridades de la inversión pública y definir las necesidades de las regiones desde la perspectiva del gobierno central. 6 A diferencia de los talleres públicos que se realizan en la primera y tercera fases, en la segunda fase el equipo técnico de la municipalidad trabaja a puertas cerradas para certificar que los proyectos cumplan con los requisitos a la vez técnicos y legales del SNIP.
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92DEBORAH POOLE / Corriendo riesgos: normas, ley y participación en el Estado neoliberalLa primera fase se inicia con una convocatoria que se distribuye a las comu -nidades, individuos y organizaciones locales, en un intento por dar una amplia cobertura y representatividad al proceso. Este impulso democrático encuentra su primer límite, sin embargo, en el marco legal, pues el Congreso estipula que solo pueden participar individuos y organizaciones que estén previamente reconoci – dos en el registro público 7. Al final, los que logran participar en el proceso son las ONG, comunidades campesinas, organizaciones de barrio, gremios y otras organizaciones locales (como por ejemplo, la cooperativa de Huarán) que gozan de personalidad jurídica. También se incluyen empresas privadas con fuertes intereses económicos en promover ciertos proyectos de desarrollo u obras «públi -cas». Juntos, estas organizaciones y personajes constituyen la «sociedad civil» que fiscaliza y monitorea a las autoridades municipales en la toma de decisiones sobre el futuro desarrollo del distrito. El proceso participativo se inaugura una semana después, con el registro de los participantes en el Taller de Sensibilización. Este primer taller se divide en dos secciones: una primera donde los «participantes» juegan un papel bastante pasivo, al sentarse a escuchar los varios discursos y presentaciones de Power -Point con las que los funcionarios buscan instruir o «sensibilizar» a «la sociedad civil» sobre la amplia gama de normas, leyes y procedimientos que gobiernan la selección y evaluación de las propuestas de desarrollo, y una segunda, después del refrigerio, donde el público dirige preguntas y comentarios a los funcionarios, pero sobre todo al alcalde (que brilló por su ausencia en la primera parte, la más formal del taller). Los agentes estatales que cumplen el papel de instructores en la primera parte del taller incluían funcionarios municipales y un ingeniero de Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) que urgía a los participantes a promover proyectos que fomentaran «una cultura de prevención». También una representante de la ONG contratada por Copesco y el Proyecto Vilcanota nos presentó los avances en el «Proyecto de Acondicionamiento Territorial». Otro consultor, también contratado por el Proyecto Vilcanota, nos habló sobre la necesidad de formular proyectos que contribuyeran al mejor manejo de los residuos sólidos (sobre el Proyecto Vilcanota ver la Introducción y los artículos de Harvey y Tupayachi en esta sección temática). 7 Aunque este requerimiento se justifica por la necesidad de asegurar la representatividad de los participantes, varias personas nos comentaron los límites que este impone a la participación. Por un lado, limita la participación a organizaciones que ya comparten los mismos conceptos políticos sobre lo que constituye «la representación», y por otro demanda costosos trámites que pueden demorar hasta dos años.
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93ANTHROPOLOGICA/AÑO XXX, N.° 30La primera en hablar fue la encargada de la oficina municipal de planificación, a quien voy a llamar «la funcionaria». Después de explicarnos el cronograma coordinado de todo el proceso presupuestal, nos presentó un PowerPoint enume -rando las diferentes leyes que conforman el «marco normativo» para el proceso presupuestal8. En lugar de explicarnos el contenido de las diferentes leyes, lo resumió en términos de los tres «principios rectores» que deben orientar todas nuestras deliberaciones: la racionalidad, la priorización y la subsidiariedad. Finalmente, pasamos a una explicación Šalgo larga y detalladaŠ de los rubros de priorización contenidos en la instructiva publicada el año anterior por el MEF. La Instructiva para Presupuestos Participativos por Resultados no maquillaba su agenda de recentralizar la toma de decisiones sobre lo prioritario y lo no prioritario. Según «la funcionaria», en el nuevo sistema de Presupuesto por Resultados (PpR), las comunidades y organizaciones locales ya no pueden presentar cualquier «pro -yectito». Para entrar a la siguiente fase de Evaluación Técnica, las propuestas tenían que caber dentro de por lo menos uno de los rubros de priorización establecidos de antemano por el MEF 9. Este «fit» con los rubros se determinaría, además, por un cálculo del puntaje numérico del proyecto. Finalmente, las propuestas también tenían que detallar sus resultados «en el mismo idioma que en el Plan Estratégico», donde las asignaciones presupuestales se hacen por «insumos conectados a productos » (énfasis suyo). Concluyó su presentación señalando que la meta «ahora es gastar con calidad» y con un «enfoque hacia el ciudadano como cliente». Al presentar con tanto detalle Šy con tanta convicciónŠ este confuso panorama de puntajes, rubros, resultados y normas, «la funcionaria» nos invitó a imaginar al Estado local como una instancia que facilitaba la participación ciudadana dentro de un ámbito dominado por la racionalidad técnica y la neu -tralidad «política» que esta suponía. Nuestra posición vis a vis el Estado era la de «clientes» en un mercado de ideas, gobernado por la racionalidad ‚univer -salizante™ que subyace a los criterios «técnicos». El tercer principio rector Šla subsidiariedadŠ daba forma material a este «espacio» de participación demo -crática al invocar la imagen de un Estado (o gobierno) conformado por escalas y competencias claramente diferenciadas. 8 DL 276890, 27783, etcétera. 9 Los rubros para priorización en la Instructiva de 2011 eran (i) desnutrición infantil; acceso de la población a identidad; (ii) enfermedades no transmisibles; (iii) enfermedades transmitidas por zoonosis (?) (iv) tuberculosis y VIH/SIDA; (v) seguridad alimentaria; (vi) gestión integral de recursos naturales; (vii) Reducción de vulnerabilidad y atención a desastres, y (viii) prevención y control del cáncer.
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