WETGEVENDE MACHT. I. Senaat vergaat ? Nut en toekomst van een bicameraal systeem in het Belgie van morgen. § 1. INLEIDING. Lode Degroote. Peter Claes.
25 pages
126 KB – 25 Pages
PAGE – 1 ============
WETGEVENDE MACHT I. Senaat vergaat ? Nut en toekomst van een bicameraal systeem in het Belgie van morgen. § 1. INLEIDING Lode Degroote Peter Claes De staatshervorming in Belgie lijkt op dit ogenblik een rustpunt bereikt te hebben. Samen met de grondwetsherziening van 1 juni 1983 over de nisatie van de Duitstalige Gemeenschap (art. 59ter G.W.), zijn de vende instellingen vastgelegd in de in verschillende stadia gewijzigde van 7 februari 1831 en de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. Een van de talrijke vragen die na deze (grand-)wetgevende activiteit, en gedurende de hele Belgische re geschiedenis onverminderd gesteld wordt, is deze van het nut en de toekomst van het tweekamerstelsel. Een duidelijke afgrenzing van deze problematiek is noodzakelijk. Met name gaat het hier over de hervorming van het Belgisch parlementair teem, gefundeerd op de coexistentie van twee onafhankelijke en scheiden wetgevende lichamen op hetzelfde niveau (1). Hierbij rijst steeds weer de vraag naar de functie van de Senaat als “tweede kamer”, naast een meer vanzelfsprekende, direct verkozen volksvergadering. v Eerder dan de zin van deze instelling te onderzoeken in het unitaire’Belgie, zoals het tot voor kort nog ten voile was, moet deze discussie ken worden tot de perspectieven die de voltooiing van de Belgische hervorming kan bieden. De huidige overgangsfase van deze hervorming lijkt een unieke gelegenheid te zijn om de problematiek van het merstelsel in al zijn wezenlijke aspecten aan een kritische beschouwing te onderwerpen. Van hier uit moet het mogelijk zijn de grondcontouren van enkele minder of meer realiseerbare alternatieven te formuleren, waarbij geen tabula rasa gemaakt mag worden met het verleden, maar de nodige lessen getrokken moeten worden uit de huidige tekortkomingen en ning houdend met de toekomst van het land. · (1) GOOSSENS, C., “La reforme du Senat”, Adm. Pub/., 1985, (2), 3, noot 7; zie voor de problemen i.v.m. de dubbelzinnigheid van het principe van het bicameralisme: DELPEREE F., Droit Constitutionnel, Larder, Brussel, 1986, 131. 426
PAGE – 2 ============
§ 2. HET BICAMERALISM£ IN HET ALGEMEEN A. Evolutie van het bicameraal systeem in Belgic tot 1987 (2) Toen de Volksraad op 7 februari 1831 de Belgische Grondwet eenparig goedkeurde, en hiermee Belgic van een bicameraal systeem voorzag, was dit niet zonder discussie verlopen ( 3). De slechte herinneringen a an de Eerste Kamer onder Willem I en de overweging dat een unitaire staat slechts een kamer nodig heeft om de volkswil te incarneren, riepen een aanzienlijke tegenstand op bij een deel van de Volksraad. Uiteindelijk kon de grondwetgever zich met de instelling van een “eerste kamer” akkoord verklaren omwille van enkele praktische argumenten, zoals de noodzaak tussen de Koning en de “populaire” Kamer van V olksvertegenwoordigers van een meer gematigde macht, waarin vooral plaats zou gemaakt worden voor de adel. Bovendien wou men de buitenlandse mogendheden bij wiens gratie de jonge staat kon ontstaan, niet afschrikken door een revolutionair monocameraal systeem. Daarom werd een tweekamerstelsel aangenomen in de vorm van een compromis tussen de Engelse en Franse traditie ( 4 ). Deze overwegingen hadden hun invloed op de organisatie van de Senaat. Deze krijgt een heel eigen gestalte, als conservatiev.e, gematigde en cratische reflexiekamer die de beslissingen van de Kamer meer gewicht en rijpheid moest geven. Direct verkozen door dezelfde kiezers als de Kamer, moesten de senatoren immers voldoen a an vereisten van leeftijd ( 40 jaar, art. 56, 4e G.W.) en fortuin (verkiesbaarheidscijns). Bovendien ontvingen ze geen enkele vergoeding noch wedde, waren ze slechts half zo talrijk als de volksvertegenwoordigers en zetelden ze voor 8 jaar. De samenstelling van de Senaat verschilde dus uitgesproken met deze van de Kamer. clanks het feit dat de bevoegdheden van beide vergaderingen, behoudens ·de voorrang van de Kamer op het gebied van begroting en ten, gelijk liepen, beperkte de rol van de Senaat zich in de 19de eeuw tot een bescheiden en conserverende invloed op het wetgevend werk van de Kamer(5). De grondwetsherziening van 7 september 1893 wijzigde deze situatie enkel [ oppervlakkig. V erkozen via het meervoudig algemeen stemrecht waren de senatoren nog steeds aan een -weliswaar verlaagde -cijns gebonden, waardoor het aristocratische en conservatieve karakter (2) Voor het ontstaan en de wortels van het bicameralisme in Belgie: DE MEYER, J., Staatsrecht, Wouters, Leuven, 1985, 145-146. (3) REYNTJENS, F., “Het valse dilemma van het bicameralisme”, T.B.P., 1976, (202), 208. (4) HUYTTENS, E., Discussions du Congres National de Belgique, 1830-1831, 4 dln., Brussel, 1844, gecit. in VELD, J., Notes de droit public, IV, Les institutions centrales, Presses universitaires de Bruxelles, 1982, 228. (5) GOOSSENS, C., “Le bicameralisme en Belgique et son evolution”, Liber Amicorum Fredericq Duman, Kluwer, Antwerpen, 1983, (793), 794-797. 427
PAGE – 3 ============
grotendeels behouden bleef. V ana£ dit ogenblik zetelden in de Senaat ook provinciale senatoren die enkel aan de leeftijdsvereiste dienden te voldoen. Op wetgevend gebied bleef de Kamer het meest actief, hoewel de Senaat na 1893 zelf meer van haar initiatiefrecht gebruik begon te maken, en tegelijk een betere samenwerking met de Kamer poogde te bereiken. Bij de grondwetswijziging van 5 oktober 1921 werd het algemeen voudig stemrecht voor mannen ingevoerd, en onderging de Senaat de langrijkste transformatie in zijn geschiedenis. In ruil voor een volledige gelijkstelling van wetgevende bevoegdheden ( 6) stond de Senaat toe dat alle lagen van de bevolking toegang kregen tot deze Hoge V ergadering. Verkiesbaarheidscijns werd vervangen door een lijst van 21 kategorieen van burgers die tot senator verkozen konden worden. Hierdoor werd het accent verlegd van persoonlijk fortuin naar ervaring en wijsheid (7). Om voor iedereen de toegang tot de Senaat financieel mogelijk te maken, werd bij art. 57 G. W. een vergoeding toegekend a an elke senator. De kategorie van gecoopteerde senatoren werd ingevoerd om toe te laten experten in de Senaat op te nemen, en zo de autoriteit ervan te verhogen. Tenslotte werd de duur van het mandaat verminderd tot 4 jaar. Het verlies aan sche legitimiteit werd zo gecompenseerd door het versoepelen van de kiesbaarheidsvereisten. Deze evolutie werd besloten met de afschaffing van art.56bis G.W. in 1985 (8). Deze twee hervormingen hebben van de Senaat de gelijke van de Kamer gemaakt. Toch had de Senaat vanaf 1921 de neiging zijn volle heid slechts in beperkte mate en in behoudende zin uit te oefenen, zich hierbij eerder een feitelijke specifieke rol van juridisch-technisch wetgever toemetend. B. De voor-en nadelen van bet tweekamerstelsel in bet unitaire Belgie De functie van een “tweede kamer” bestaat erin een tegengewicht te men zowel tegenover de normstellende hegemonie van een enige kamer als tegenover de willekeur van de uitvoerende macht (9). De legitimiteit van het bicameraal systeem bestaat precies uit de noodzaak de radicale, vaak (6) Dit is een hoge uitzondering in de Westerse parlementaire democratieen: MAST, A., Overzicht van het Belgisch Grondwettelijk Recht, Story-Scienta, Antwerpen, 1985, p. 196, nr. 164; voor de enkele overgebleven privilegies van een van beide kamers: zie LAGASSE, E., La contrereforme de l’Etat. Panorama des institutions de Ia Belgique, Ciaco, Brussel, 1984, 47. (7) Vroeger art. 56bis G.W., waarvan het 13de lid wei een zekere verkiesbaarheidscijns oplegde, die evenwel in de praktijk veel van haar betekenis verloren had. (8) Art.56bis G.W. werd opgeheven bij wet van 3 juni 1985 (B.S., 5 juli 1985). (9) Vgl. interventie WIJNINCKX, J., Beknopt Verslag Senaat, 1984, 5 juli 1984, 944-945; meer in het algemeen: AMELLER, M., Parlements. Une etude comparative sur Ia structure et le fonctionnement des institutions representatives dans cinquante-cinq pays, Union parlementaire, P.U.F., Paris, 1966, 8-13. 428 . I I
PAGE – 4 ============
oppervlakkige en wisselvallige volkssoevereiniteit (art. 25 G.W.) te reo door een meer diepgaande en neutrale vertegenwoordiging van de Natie (art. 26 G.W.). Ondanks de democratiseringsprocessen beheerst deze idee nog steeds de samenstelling en bevoegdheden van de Senaat (10). Deze “hoge kamer” moet in haar samenstelling gedifferentieerd zijn opdat een meer adequate vertegenwoordiging van de maatschappelijke belangen zou ontstaan ( 11). De Senaat als bolwerk van de a del en de hoge burgerij iri de 19de eeuw, het invoeren van provinciale en gecoopteerde senatoren, zijn daar een uiting van (12). Door de jaren heen is deze factor beginnen tanen.De verlaging en de uiteindelijke afschaffing van het cijnsrecht als toelatingsvoorwaarde tot de Senaat deed het aristocratisch overwicht verdwijnen. De leeftijdsvoorwaarde van. 40 jaar bestaat nog, doch statistieken tonen aan dat de gemiddelde leeftijd in de Kamer lijks met deze van de Senaat verschilt ( 13). Het feit dat provincieraden soms senatoren van buiten hun provincie aanwijzen en dat zelfs de zing van gecoopteerde senatoren een louter politieke beslissing is den, bewijst dat men ver van het oorspronkelijk opzet van heterogeniteit is afgedwaald (14). Een gelijke partijpolitieke samenstelling in beide mers, versterkt door de gelijktijdige verkiezingen(15), doet gegronde vragen rijzen omtrent de echte onafhankelijke coexistentie van elkaar in evenwicht houdende emanaties van volk en natie. Aldus is de dualiteit uitvoerende-wetgevende macht geconverteerd in een dualiteit meerderheid-oppositie, of, met de woorden van WEBER: “le cameralisme devient sans objet” ( 16), waarhij men zich terecht kan gen welke het nut is van de gelijklopende law-en government making power (17). Identieke taken betekenen een dubbel gebr.uik van geld en middelen ( 18) omdat een enorme mobilisering van politiek personeel noodzakelijk is, ten koste van andere activiteiten op lagere echelons en van de parlementsleden zelf. Een wetsvoorstel of -ontwerp wordt minstens aan (10) LAGASSE, E., o.c., 48-49 ;WEBER, P., “La crise du bicameralisme”, R.D.P., 1972, (573), 579. i (11) DAUBIE, C., “Le Senat de Belgique; future chambre de reflexion ?”, Res Publica, 1978, (495), 497; VELU, J., o.c., 226. (12) LAGASSE, E., o.c., 48-49. (13) GOOSSENS, C., o.c., Adm. Pub/., (2), 34; MAST, A., “Les nouvelles voies du meralisme”, J. T., 1958, (453), 455-458. (14) VAN IMPE, H. De toekomst van het parlementaire bicameralisme, Studiecentrum tieke instellingen, Guyot, Brussel, 1984, 5. (15) Het feit dat dezelfde kiezers zowel de Kamer als de Senaat verkiezen, heeft met zich meegebracht dat de politieke samenstelling van beide kamers grotendeels gelijkloopt, dens enkele kleine afwijkingen, te wijten aan het kleine aantal direct verkozen senatoren (art.54 G.W.). Dit leidde in het verleden soms tot moeilijkheden i.v.m. het bereiken van een absolute meerderheid in een van beide kamers (nl. in 1949 en 1958). (16) WEBER, P., o.c., R.D.P.,-(573), 592; REYNTJENS, F., o.c., T.B.P., (202), 204. (17) GOOSSENS, C., o.c., Liber Amicorum F. Duman, (793), 826. (18) LAGASSE, A., “LaChambre Haute en son avenir”, Le Soir, 20 okt. 1975, 1-2. 429
PAGE – 5 ============
vier besprekingen onderworpen, eenmaal in elke commissie, eenmaal in elke kamer. Door de werking van de “navette” kan men komen tot een herhaaldelijk over en weergaan tussen de beide kamers van, weliswaar geamendeerde, wetsvoorstellen en -ontwerpen. Deze nadelen moeten echter genuanceerd worden. Hoewel men de laatste jaren door een inflatie van wetgeving weinig voorbeelden vindt, kan men toch als principe stellen dat een dubbele behandeling door de kamers de kwaliteit van de wetgeving verhoogt. Bovendien houdt de mogelijkheid om een van de beide kamers te belasten met een eerste lezing van een wetsontwerp of -voorstel in se een versnelling in van de wetgevende teit, daar dit vlotter werkt dan een overbelaste kamer op te zadelen met de gehele wetgevende procedure. Immers eens een kamer een grondige se van het antwerp of voorstel verricht heeft, is het voor de andere kamer gemakkelijker om dit snel en met kennis van zaken te herhalen, en ele leemtes of gebreken te verbeteren (19). Theoretisch is dit efficienter dan wanneer die tweede kamer een loutere advies-of voegdheid zou hebben. Gedreven ·door een normale menselijke reactie zou de enige wetgevende kamer, die steeds het laatste woord heeft, aan haar eerste idee gehecht blijven. De verbetering en rijping van de teksten zou fictief worden. Daar beide kamers thans echter op wetgevend vlak ke bevoegdheden hebben, zullen ze des te omzichtiger met hun macht omspringen, teneinde elkaars werk niet te bemoeilijken. Dit komt vooral tot uiting in politiek of ethisch delicate kwesties, waar de tweede lende kamer doeltreffend kan antwoorden op de extra-parlementaire ties op een ·reeds door de eerste kamer goedgekeurd on twerp of voorstel, en aldus in extremis nog de voile bevoegdheid heeft deze “halve wet” die niet beantwoordt aan de. reele verzuchtingen van een brede laag van de bevolking tegen te houden of grondig te amenderen (20). De parlementaire praktijk toont echter aan dat ook deze nuances gerelativeerd moeten den. De “navette” betekent in de meeste gevallen vanwege de afwezigheid van amendementen een nutteloze en kostelijke vertraging (21); beide mers verliezen veel tijd door de mogelijkheden van misbruik waarvan elke oppositie graag gebruik maakt. Dit leidt tot een zekere paralysie in beide wetgevende kamers (22), waaruit de publieke opinie een functieverlies van de wetgevende macht afleidt, en waarin de uitvoerende macht in tijden van crisis, waarin alles snel moet gaan, een prachtige reden vindt om re volmachtwetten van het parlement af te dwingen. (19) GOOSSENS, C., o.c., Liber Amicorum F.Dumon, (793), 837-839. (20) LAFERRIERE, J., Manuel de droit constitutionnel, Donat Mont Christien, Paris, 1947, 628. (21) DE CROO, H. en HUENENS, R., Het parlement aan het werk, Interuniversitair trum voor Staatsrecht, Bruylant, Brussel, 1966, 236; GOOSSENS, C., o.c., Liber Amicorum F. Dumon, (793), 835. (22) GOOSSENS, C., o.c., Adm. Pub/., (2), 35. 430
PAGE – 6 ============
Het is raadzaam dat bij het behoud van de Senaat deze opnieuw lend wordt in structuur en bevoegdheden van de Kamer van V genwoordigers, zonder echter terug te keren naar de 19de eeuwse situatie. Deze problematiek is des te belangrijker in het kader van de herziening van de. staatsstructuur die volop bezig is in Belgie. In deze optiek moet de herziening van ons bicameraal systeem een antwoord zijn op deaf te ken regionalisering en een meer efficiente werking van ons parlementaire regime realiseren. § 3. NUT EN TOEKOMST VAN HET BICAMERAAL SYSTEEM IN HET BELGIE VAN MORGEN A. Inleiding De recente.grondwetswijzigingen van 1970 en 1980 waarbij Belgie tot een quasi-federale staat omgevormd werd, hebben merkwaardigerwijs niets aan de bestaande nationale wetgevingsstructuren veranderd. Men had kunnen verwachten dat bij wijze van harmonisatie der instellingen de grondwetgever regionale en centrale wetgevers in een duidelijke verhou-. ding tegenover elkaar geplaatst zou hebben (23 ). In plaats daarvan is gie geconfronteerd met een tweeledige nationale wetgever, en een aantal nieuw gecreeerde regionale wetgevers, waarvan aantal, samenstelling en bevoegdheden kritische vragen oproepen. Deze verwarrende en complexe situatie wordt mede veroorzaakt door de onzekerheid m.b.t. de toekomst van de Senaat, waarvan de functie en samenstelling gezien worden als het sluitstuk van de afwerking van de Belgische staatshervorming (24 ). Op 24 mei 1977 werd in het Egmontpaleis te Brussel het “Communautaire Pakt” afgesloten dat kon rekenen op de steun van de partijen die de ring Tindemans-Hurez zouden vormen. Deze verklaring, later digd en verduidelijkt in het Stuyvenbergakkoord op 28 februari 1978, en gebruikt als basis voor opeenvolgende regeringsverklaringen, werd haalde malen door het parlement goedgekeurd (25). Ze ligt aan de slag van de nieuwe Belgische staatsordening, gekenmerkt door een samen-i gesteld karakter en steunend op een dubbele dimensie van pen en gewesten binnen een groeiende federale structuur (26). Het kern-(23) Bvb. de artt.38bis en 59bis G.W. waarbij de “taalgroepen” ingevoerd worden in paalde situaties.Zie voor een huidige stand van zaken : VAN IMPE, H., “Het Belgische Parlement, anno 1986”, Liber Amicorum R.Senelle, Die Keure, Brugge, 1986, 213-218. (24) CEULEERS, J., “De staatshervorming van 1980 als niet-oplossing”, Res Publica, 1984, (293), 294-295. (25) Egmont: Parl.Hand., Kamer, B.Z., 1977,9-6-77, 91-126; Parl.Hand., Senaat, 1977-78, 14-6-77, 96-127. Stuyvenberg: Pari. Hand., Kamer, 1977-78, 28-2-78, 1262-1266 en 1-3-78, 1267-1340; Parl.Hand., Senaat, 1977-78, 9-3-78, 1039-1091. (26) GOOSSENS, C., o.c., Liber Amicorum F.Dumon, (793), 844-845. 431
PAGE – 8 ============
institutionele hervormingen, en vooral een vrome wens tot taakverdeling binnen het parlement via een specialisatie in de twee kamers en taire commissies (30). Het huidige parlement is ten gevolge van politieke strubbelingen geen constituante, en kan dus geen · grondwetswijzigingen doorvoeren ( 31). Van de kant van de regering komt er een volledig ren van ons probleem tot uiting (32), en de activiteiten hieromtrent binnen het parlement zelf getuigen van weinig originaliteit en geestdrift ( 33) ( 34). Het zou daarom wenselijk zijn dat het nieuwe parlement (ten laatste in okt.1989) terug grondwetgevende bevoegdheid zou hebben om, mits de politieke consensus aanwezig is, de noodzakelijke verdere hervormingen door te voeren. Welke zijn dan de wijzigingen m.b.t. de Senaat die kans op slagen ben ? ·In het verleden werden verscheidene ontwerpen tot hervorming van de Senaat geformuleerd, waarvan de meeste geen actuele betekenis meer schijnen te vertonen (35).Een van deze pogingen werd ondernomen door een “Driepartijencommissie voor de hervorming der instellingen”, beter gekend onder de benaming “Ronde Tafel” (36). Deze Ronde Tafel had twee