1 § ) ger i allmänhet en möjlighet för en utredning eller kommission att från andra myndigheter utan att sekretessen bryts låna in material för vilket det råder
180 KB – 14 Pages
PAGE – 1 ============
1 Kommissioner och andra undersıkande utredningar Ð en utflykt i gr−nsmarkerna mellan politik och juridik av Johan Hirschfeldt 1 Inledning Under mina studie„r i Uppsala under den fırsta h−lften av 1960 -talet var Fredrik Sterzel den akademiske l−rare som la de grunden fır mitt intresse fır juridik. Han var n−mligen min inspirerande och elegante l−rare i den propedeutiska kursen hısten 1961. Sedan stod han −ven fır en utm−rkt undervisning i statsr−tt. Eftersom kurslitteraturen s„vitt jag minns n−stan enbart be stod av Robert Malmgrens bl„ grundlagskommentar var ju behovet av pedagogiska l−rarinsatser ocks„ framtr−dande. Under „ren har jag sedan haft fırm„nen att mıta Fredrik Sterzel vid n„gra av R−ttsfondens seminarier och i flera andra sammanhang. Han har h−rme d betytt mycket fır mitt intresse fır den konstitutionella r−tten och dess funktion i det levande statsskicket. Den demokratiska r−ttsstatens praktiska vardag inrymmer m„nga fıreteelser i gr−nsmarkerna mellan politik och juridik. P„ detta omr„de −r Fredri k Sterzel en viktig v−grıjare. Mitt bidrag h−r g−ller just att vandra p„ den v−gen och gıra en utflykt i dessa gr−nsmarker. Det jag sıker studera −r rara arter med de m„nga namn och former som kommissioner och andra undersıkande utredningar kan ha. De upptr−der fr−mst i form av s−rskilda, kortlivade myndigheter, ofta formerade som kommitt” i den mening som avses i kommitt”fırordningen (1998:1474). 1 S„dana organ fırekommer inte bara i v„rt land. De fırses ibland med s−rskilda k−nnetecken i form av prefix. De f„r namn, t.ex. Kejnekommissionen, Lundkommissionen eller blir till en medborgarkommission, en granskningskommission eller t.o.m. en sanningskommission. Fıreteelsen fırekommer rikligt inte minst i Sverige under det sena 1900 -talet med dess undersıkningar av tidigare samh−llsfırh„llanden, allvarliga h−ndelser och s.k. aff−rer p„ skilda omr„den. N−r fıreteelsen kommission behandlas h−r −r det den extraordin−ra granskningskommissionen som st„r i centrum, dvs. en kommission som tillsatts vanligen med uppgiften att undersıka ett faktiskt h−ndelsefırlopp av s−rskild betydelse. Framst−llningen avser organ som av regeringen i n„gon form givits upp giften att utreda fakta och fırlopp samt ansvarsfırh„llanden och andra konsekvenser fır framtiden i fr„ga om intr−ffade h−ndelser m.m. Det kan rıra sig om stırre olyckor, enstaka allvarliga h−ndelser, missfırh„llanden i den offentliga fırvaltningen etc. Denna granskningsform har viktiga kontaktytor med riksdagens kontrollmakt och med regeringens verkst−llande uppgifter d−r uppgiften att vid behov initiera utredning av olika intr−ffade h−ndelser kan ses som ett naturligt led. D−rfır vidgas perspektivet h−r till att avse −ven andra granskningsformer −n kommissioner och −ven den verksamhet som Justitiekanslern bedriver p„ rege ringens s−rskilda uppdrag och som kan rıra h−ndelser av varierande slag. Det fırekommer emellertid n„gon g„ng ocks„ att utredningsupp gifter av det h−r behandlade slaget utfırs inom Regeringskansliet. Detta kan ske p„ olika s−tt. Den enklaste formen −r att arbetet utfırs inom ramen fır de sedvanliga beredningsformerna inom Regerin gskansliet och att resultatet av t.ex. en infor mell arbetsgrupps arbete redovisas under hand eller i en formellt up pr−ttad promemoria som d−rvid f„r karakt−r av allm−n han dling . Det fırekommer ocks„ att en s„dan interdepartemental arbetsgrupp ges en formell st−llning genom ett uttryckligt regerings uppdrag. Ytterligare former redovisas i Statsr„ds berednin gens promemoria ÓKommitt”er, r„d, delega tioner, arbetsgrupper m.m. – –ka d klarhet om deras r−tts liga st−llningÓ, 1984. Mitt intresse fır dessa fr„gor v−cktes under min tidigare tj−nstgıring som r−ttschef i Statsr„dsberedningen och senare som justitiekansler under en tid d„ kommissionsuppdrag blev en allt vanligare fıreteelse. 2 •ven under det sena 1990 -talet −r fırekomsten av kommissioner riklig. P„ det nordiska juristmıtet i Stockholm 1996 var fr„gan om granskningskommissioner ett ıverl−ggnings−mne som speglades fr„n fr−mst danskt och norskt 1 Fır en allm−n redogırelse fır kommitt”v−sendet, se Kent Zetterberg, Det statliga kommitt”v−sendet, Att styra riket Ð regeringskansliet 1840 Ð 1990, utg. Av Departementshistoriekommitt”n, 1990. 2 Under denna tid samlade jag en del material i fr„gan och arbetade med ett utkast till en komplettering av Kommitt”handboken (Ds 1992:99) med en text om n„gra s−rskilda fr„gor att beakta infır tills−ttandet av kommissioner och i verksamheten i s„dana. Dett a arbete utfırdes tillsammans med numera hovr−ttslagmannen Nils -Olof Berggren och numera vice ordfıranden i Allm−nna reklamationsn−mnden, hovr−ttsassessorn Britta Ahnm” K„german. En del synpunkter i denna uppsats och huvuddelen av den redovisning som h−r f inns i den avslutningsvis intagna bilagan −r resultat av detta arbete.
PAGE – 2 ============
2 perspektiv. 3 Tamilsaken i Danmark och Lundkommissionen i Norge var d„ hıgaktuella −mnen. P„ ett mıte „r 1998 som anordnades av Svenska Kriminalistfıreningen och Kriminalpolitiska s−llskapet, fırekom sedan en diskussion av −mnet fr„n svenskt perspektiv med Hans -Gunnar Axberger och mig som i nledare. 2 Kommissionsbegreppet – n„gra r−ttshistoriska anteckningar Att det −r principiellt viktigt att gıra skillnad p„ dımande och andra undersıkande kommissioner belyses av den svenska r−ttsutvecklingen. Under den karolinska tiden fullgjordes m„nga fı rvaltningsuppgifter i Sverige genom s−rskilda kommissioner, s−rskilt n−r det g−llde att avhj−lpa oreda eller missbruk. P„ olika samh−llsomr„den tillsattes kommissioner, ibland med domsr−tt, s.k. kommissorialr−tter. Vi mıter organ som trolldomskommissionern a, reduktionskommissionen, skogs – och kvarnkommissionerna, likvidationskommissionen och exekutionskommissionen. Den stora kommissionen var den riksr−tt som efter „r 1680 stod till doms ıver fırmyndarregeringen. Frihetstiden inleddes med processen mot Gırtz som hade karakt−ren av ett extraordin−rt domstolsfırfarande. Under frihetstiden ans„g sig st−nderna ha rollen av appellationsdomstol. Justitiedeputationen hos riksdagen granskade hovr−tternas och riksr„dets justitierevisions protokoll och ans„g sig kunna upph−va eller komplettera domar i civilm„l. Vidare utvecklades en politisk domsr−tt fır vilken sekreta utskottet eller s−rskilt tillsatta kommissioner kunde brukas. Dessa hade r−tt att dıma Óutan att s„ stricte vara bundna vid laglig r−tteg„ngsordningÓ. U nder de yngre mıssornas tid ıkade den principiella kritiken mot denna ordning. Man hade en mer restriktiv syn p„ fr„gan om anlitande av kommissioner som alternativ till ordinarie domstolar −ven om man inte kunde undvara metoden i praktiken. Vid 1766 „rs ri ksdag, som ocks„ antog den fırsta tryckfrihetsfırordningen, fırbjıds st−ndernas utomordentliga kommissioner fır framtiden. Vid 1769 „rs riksdag framlades ett fırslag till en akt om personlig s−kerhet samt s−kerhet om −gander−tten d−r sammanblandning mellan lagstiftande makt och lagskipande makt uppm−rksammades s−rskilt. Kommissioner med domsr−tt skulle enligt fırslaget fır eviga tider vara avskaffade. Att det h−r −r fr„ga om ett centralt politiskt tema illustreras ocks„ av hur fr„gan behandlades efter Gus tav III:s statsv−lvning. I 1772 „rs regeringsform ¤ 16 stadgas uttryckligen att alla kommissioner, deputationer med domsr−tt och extraordinarie domstolar h−danefter skall vara avskaffade och att varje svensk man skall njuta r−tt att bli dımd av den domstol varunder han enligt Sveriges lag hır. Motiveringen var att dessa organ nu avskaffades Ós„som befordringsmedel till env−lde och tyranniÓ. Dımande kommissioner −r d−rmed ett avslutat kapitel i den svenska konstitutionella utvecklingen. Best−mmelsen i ¤ 16 i 1772 „rs regeringsform bildar en bakgrund till skyddet fır r−ttss−kerheten i ¤ 16 i 1809 „rs regeringsform och ger fortfarande „terklang i best−mmelsen i den nuvarande regeringsformens 2 kap. 11 ¤ fırsta stycket med dess fırbud mot tillf−lliga domstolar: ÓDomstol f„r icke inr−ttas fır redan beg„ngen g−rning och ej heller fır viss tvist eller i ıvrigt fır visst m„l.Ó Men begreppet kommission anv−ndes tidigt −ven fır organ med rent utredande funktioner . Fırarbetena till 1734 „rs lag utfırdes av den berımda Lagkommissionen, ett organ som med ett kortare avbrott verkade −nda till 1808. Kring 1900 -talets bırjan anv−nds begreppet kommission ocks„ fır fırvaltande organ s„som, under och efter det fırsta v−rldskriget, kristidskommissionerna, folkhush„llningskommiss ionen, br−nslekommissionen och arbetslıshetskommissionen. De framtr−der som fırvaltande −mbetsverk inom omr„den d−r staten saknade eller hade otillr−ckliga organ fırut, men d−r de exceptionella fırh„llandena framtvingat nyskapelser. 4 Under 1900 -talet anv−n ds „terigen begreppet kommission −ven fır rent utredande organ med stırre uppgifter, s„som 1918 „rs skolkommission och Processkommissionen. Vi mıter sedan s„dana kommissioner inom kommitt”v−sendets ram. Men kommitt”v−sendets huvuduppgift −r att bereda rege rings−renden. Det finns dock utredningar med uppdrag som inte har till omedelbart syfte att bereda regerings−rende. Dit kan r−knas kommissioner fır utredning och granskning av tidigare h−ndelser av stırre betydelse .5 Det −r tv„ mycket betydelsefulla utredn ingar som inleder 3 Se Per Magrid, Granskning af haendelser, som har vakt offentlig intresse, Fırhandlingarna vid Det 34:e nordiska juristmıtet i Stockholm 21 -23 augusti 1996, s. 416. 4 Gunnar Hessl”n, Det svenska kommitt”v−sendet intill „r 1905. Dess uppkomst, st−llning och betydelse, 1927, s. 8. 5 Hans Meijer, Kommitt”politik och kommitt”arbete. Det statliga kommitt”v−sendets utvecklingslinjer 1905 -1954 samt nuvarande funktion och arbetsformer, 1956, s . 32.
PAGE – 3 ============
3 denna utveckling: 1931 „rs †dalskommission och 1945 „rs s.k. Sandlerkommission ang„ende krigs„rens flykting−renden och s−kerhetstj−nst. 6 3 Kommissioner i ett nordiskt perspektiv Vid det 34:e Nordiska Juristmıtets fırhandlingar „r 1996 b ehandlades, som redan n−mnts, fr„gan om granskningskommissioner fr−mst fr„n danskt och norskt perspektiv. Den utfırliga diskussionen kom att rıra bl.a. r−ttss−kerhetsfr„gorna i kommissionsarbete (fırhır, editionsplikt, partsr−ttigheter i det inkvisitoriska fırfarandet, r−tten till juridiskt bitr−de, ıppenhet etc.). I Norge finns ingen lag om granskningskommissioner men s−rskilda riktlinjer har antagits i en rundskrivelse fr„n justis – och politidepartementet (1975 -03-04). D−r anges som en utg„ngspunkt att e n kommission inte bır ta st−llning till om det fıreligger ett straffbart fırh„llande, sk−l att kr−va ers−ttning eller grund fır andra sanktioner. Men det till−ggs att en kommission likv−l inte bır k−nna sig fırhindrad att v−rdera om det objektiva g−rningsi nneh„llet i best−mda straffbud −r uppfyllt eller om ett best−mt fırh„llande fr„n allm−nna utg„ngspunkter bır bedımas som ol−mpligt eller ofırsvarligt. I Danmark har fırbudet mot s−rdomstolar med dımande makt, som stadgas i ¤ 61 i 1953 „rs grundlov, inte ansetts utgıra n„got hinder mot tills−ttning av s.k. domarundersıkningar och undersıkningsr−tter utan dımande befogenheter. Utg„ngspunkten blir d−rmed att en undersıkningsr−tt inte har till uppgift att „l−gga ett r−ttsligt ansvar eller avgıra r−ttsfr„gor som −r relevanta i ansvarsfr„gan. Efter bl.a. Tamilsaken har man i Danmark dock haft en livlig diskussion om ordningen med undersıkningskommissioner. Fr„n domarh„ll med Hıjesteret i spetsen har man motsatt sig att delta i dessa undersıkningsorgan i avvakt an p„ en mer detaljerad processuell reglering p„ omr„det. Denna fr„ga har d−rvid ocks„ ansetts g−lla domstolarnas och domark„rens legitimitet. Ett bet−nkande i −mnet med lagfırslag framlades av det s.k. Nordskov Nielsen -utvalget (Betaenkning nr. 1315/1996 om undersıgelsesorganer). Folketinget har nyligen antagit en omfattande lag, Lov om undersıgelseskommissioner (Lov nr. 357 av den 2 juni 1999). En ambition har varit att motarbeta att en kommissionsrapport f„r en slags ÓdomsverkanÓ. Det har best−mts att de t ledamıter av Hıjesteret inte skall delta i undersıkningskommissioner. Detta har ansetts leda till en fırsvagning av ÓdomstolseffektenÓ i kommissioners verksamhet. I lagen anges att en undersıkningskommission inte har dımande myndighet. En kommission kan f„ till uppgift att redogıra fır ett faktiskt h−ndelsefırlopp, att komma med fırslag till s„dana −ndringar av lagar, administrativa best−mmelser eller administrativ praxis som undersıkningen kan motivera samt att fıreta r−ttsliga v−rderingar till belysning av om det fıreligger grund fır att det allm−nna sıka st−lla n„gon till ansvar. D−remot avses inte undersıkningskommissioner tills−ttas fır att f„ ett st−llningstagande till en tvist mellan parter och inte heller fır att undersıka och klarl−gga ett h−ndels efırlopp om syftet h−rmed −r att „stadkomma underlaget fır ett efterfıljande st−llningstagande till en partstvist. Ministrars ansvar undantas ocks„. Det till−ggs att om en domare −r medlem av en kommission s„ fıretar kommissionen r−ttsliga v−rderingar enda st om domaren inte finner detta bet−nkligt av r−ttss−kerhetssk−l. Till−mpningen av den nya lagen avses att fıljas av folketinget i s−rskilda former. I ett par finska inl−gg n−mndes i juristmıtesdebatten n„gra fall d−r kommissioner tillsatts i n„gra fall. Fr„n svensk sida pekades i debatten p„ Justitiekanslerns roll att p„ uppdrag av regeringen verkst−lla utredningar och p„ att det i och fır sig var viktigt med fırfaranderegler i sammanhanget men att det i dessa fall handlade om extraordin−ra h−ndelser d−r det kunde vara sv„rt att till−mpa generella regler. Att fr„gan tonar fram olika i V−stnorden resp. –stnorden har v−l sina historiska fırklaringar. En viktig faktor kan ocks„ vara skillnaden i fırh„llandet mellan regering och myndigheter i de olika l−nde rna. I Sverige kan utformningen av den konstitutionella kontrollmakten med konstitutionsutskottet och JO, det s−llsynt v−l etablerade och kraftfulla kommitt”v−sendet samt de under regeringen lydande fırvaltningmyndigheternas, d−ribland Justitiekanslerns, t raditionellt sj−lvst−ndiga st−llning, jfr innebırden av 11 kap. 6 och 7 ¤¤ regeringsformen, med fırbudet mot ministerstyre ha medfırt att behovet av en n−rmare reglering av s−rskilda granskningskommissioners befogenheter hittills inte framst„tt som motiver at. 6 Formella uppgifter om dessa kommissioner och andra senare liknande organ finns h−r avslutningsvis intagna i en bilaga .
PAGE – 4 ============
4 4 Kommissionerna och kontrollmakten Under senare „r har konstitutionsutskottets granskning av regeringen f„tt nya inslag. Det r−cker att erinra om de offentliga och TV -uts−nda utfr„gningarna i Ebbe Carlsson -aff−ren. I studien Konstitutionsutskottets granskning – juridik och politik 7 tar Fredrik Sterzel upp fr„gan om KU:s fırh„llande till andra undersıkningsorgan −n r−ttsv„rdande myndigheter; organ av den typ som man har f„tt se m„nga exempel p„ i uppm−rksammade Óaff−rerÓ. Sterzel anfır: ÓTv„ saker kan genast sl„s fast: att riksdagen skulle tills−tta ett granskningsorgan vid sidan av KU f„r anses uteslutet, och lika ot−nkbart −r att regeringen skulle kunna kringsk−ra KU:s granskning genom kommitt”direktiv.Ó Tanken att det i riksdagens granskningsverksam het borde finnas mıjlighet till fırhır efter edsavl−ggelse har ocks„ fırts fram. I en motion (mot.1997/98:K35) av Bo Kınberg m.fl. (fp) fıreslogs en lag om riksdagskommissioner. Enligt motion−rerna var det angel−get att st−rka riksdagens kontrollmakt. Det ans„gs finnas ett behov av att riksdagen fick former fır att vid sidan av konstitutionsutskottets ordinarie granskning tills−tta kommissioner av den typ som den norska Lundkommissionen representerade. Konstitutionsutskottet konstaterade (bet. 1997/98:KU27) att inr−ttandet av ett kommissionsinstitut i enlighet med motion−rernas intentioner var av den digniteten att den borde behandlas inom ramen fır en ıversyn av fırfattningen i mer samlad form. Utskottet s„g inget sk−l att fıresl„ ett s„dant ıversynsarbete och avstyrkte motionen. I en d−rp„ fıljande fp -motion (mot. 1998/99:K328) upprepades yrkandet med till−gget att det i varje s−rskilt fall borde tas st−llning till om dessa riksdagskommissioner skulle ha mıjlighet att ta upp vittnesm„l under sanningsfırs−kr an och ha mıjlighet att befria personer fr„n g−llande tystnadsplikter. Konstitutionsutskottet vidhıll sitt tidigare avstyrkande (bet. 1998/99:KU20). Nu under 1900 -talets sista sommar har emellertid fırslag lagts fram om att en viss av regeringen tillsatt kommission skall ha r−tt att under straffansvar ta upp vittnesm„l och kr−va in skriftliga handlingar inte bara av offentligt verksamma tj−nstem−n utan av enskilda. H−rmed har en principiellt ny och viktig fr„ga v−ckts. 5 Kommissionerna, r−ttss−kerheten och brottm„lsfırfarandet Det finns anledning att understryka att regeringen i fr„ga om den nu fıreslagna lagstiftningen om fırhır under straffansvar m.m. hos en viss kommission darit upp en principiell ram fır kommissionens arbete. Regeringen anfır (prop. 19 98/99:140 s. 14 f.): ÓKommissionens arbete skall inte vara inriktat p„ att „stadkomma n„gon brotts – eller disciplinansvarsutredning i h−ndelse av att det skulle ha fırekommit regelıvertr−delser och arbetet utgır p„ inget s−tt n„got fırstadium till en brott m„lsprocess. Kommissionen skall fırsıka klarl−gga vad som har h−nt och allts„ inte syssla med s„dant som t.ex. de subjektiva rekvisiten fır en enskild persons ansvar fır en eventuell regelıvertr−delse. Att ingen skall behıva uttala sig om s„dana omst−ndigh eter vars avslıjande skulle rıja att han eller hon har beg„tt n„gonting som kan fıranleda ansvar −r n−rmast en sj−lvklarhet.Ó I sin bok R−ttsaff−rerna, 1978, har Matts Heuman (s. 19 f.) varit inne p„ detta tema. Detta −r en av f„ svenska inl−gg i fr„gan. 8 Han pekar p„ ¤ 16 i 1809 „rs regeringsform som ett fırbud mot dımande kommissioner, medan best−mmelsen enligt Heuman uppenbarligen inte tar sikte p„ utredande kommissioner. Men Heuman har −nd„ inv−ndningar mot utredande kommissioner. Han menar att en komm ission sj−lvfallet kan och bır fırorda inledandet av fırundersıkning av „klagare om utredningen ger vid handen att misstanke om brott fıreligger. Han pekar vidare p„ att den som anser sig ha blivit or−ttvist bedımd av en kommission kan anm−la kommissionen fır JO eller JK men att mıjligheten att vinna r−ttelse den v−gen inte torde te sig s„ stor. 9 Slutligen anfır han: 7 Fredrik Sterzel, Konstitutionsutskottets granskning – juridik och politik, i R−ttsvetenskapliga studier till−gnade Carl Hemst rım, s. 292, 1996. Se −ven Konstitutionsutskottets seminarium den 7 mars 1996 KU:s granskning Ð juridik och/eller politik?, 1995/96:URD2. 8 Fır ett intressant norskt inl−gg, se Anders Bratholm, Kommisjonsgransking, Samfunn Rett Rettfaerdighet, Festskrift t il Torstein Eckhoffs 70„rsdag, 1986. 9 Det har n„gon g„ng ocks„ fırekommit att ordinaire tillsynsorgan har granskat vad som fırekommit i verksamheten hos en kommission eller motsv. det fr−msta exemplet −r Justitiekanslerns granskning p„ regeringens uppdrag av Kejnekommissionens verksamhet.
PAGE – 5 ============
5 ÓDen omst−ndigheten att den som kritiseras av en undersıkningskommission, om han inte st−lls under „tal, har en s„ svag st−llning ans„g jag m otivera att kommissionen borde vara fırsiktig att uttala sig best−mt om faktiska fırh„llanden d−r full bevisning inte fırel„g och att, n−r det g−llde att f−lla omdımen, vara „terh„llsam med dem och n„gon g„ng l„ta framkomna fakta tala fır sig sj−lv.Ó Matts Heuman har allts„ pekat p„ att en undersıkande kommission kan komma in p„ fr„gor som normalt behandlas inom ramen fır fırundersıkning enligt r−tteg„ngsbalkens regler. JO och Justitiekanslern har, som tillsynsorgan, st−llning av s−rskilda „klagare s„vitt g −ller tj−nstefel m.m. och kan initiera disciplin−rt fırfarande. JO och Justitiekanslern kan sj−lva leda fırundersıkning eller den disciplin−ra utredningen. De m„ste skilja p„ sin regulj−ra tillsynsverksamhet, d−r den offentlig tj−nstemannen −r skyldig att medverka, och det l−ge som uppkommer d−r brottsmisstanke fıreligger mot n„gon och fırundersıkning skall inledas, varvid de vanliga r−ttss−kerhetsgarantierna i brottm„ls skall till−mpas. •ven i det disciplinr−ttsliga fırfarandet skall vissa s−rskilda rutine r iakttas. S„vitt g−ller andra utredningsorgan ligger emellertid det problem Heuman tar upp i ıppen dag. De kan bli s−rskilt framtr−dande n−r undersıkningarna hos s„dana organ ocks„ g−ller enskilda personers eller fıretags fırh„llanden. Redan †dalskommiss ionen st−lldes infır dessa fr„gor. Kommissionen, som genomfırde sitt omfattande arbete under tiden den 19 maj – 20 juli 1931, hade sammantr−ffanden med eller hıll fırhır med n−rmare tv„hundra personer, varav 146 personer – offentliga tj−nstem−n och medbor gare – hırdes infır kommissionen. Kommissionen tog inledningsvis tog upp fr„gan om uppdragets natur och avgr−nsning i sitt bet−nkande (s. 5 f.). Kommissionen anfırde: ÓEnligt É anfırandet till statsr„dsprotokollet skulle kommissionens uppdrag i fırsta rum met avse att undersıka fırloppet av de oroligheter, som −gt rum. Vidare borde enligt n−mnda yttrande ing„ende uppm−rksamhet −gnas fr„gan om orsakerna till de h−ndelser, som utspelats. Kommissionen har, i ıverensst−mmelse h−rmed, sıkt icke blott fastst−lla de yttre fakta, som givit den n−rmare anledningen till vad som timat, utan −ven i mıjligaste m„n klarl−gga de faktorer av skilda slag, som kunna vara av vikt fır belysande av orsakerna till det skedda. Kommissionen har sj−lvfallet icke haft n„gon „talsbefo genhet eller myndighet att fıretaga h−ktning eller andra d−rmed likartade „tg−rder. I detta avseende hava de lokala myndigheternas befogenhet varit utan inskr−nkning. Kommissionen har varit av den uppfattningen, att dess utl„tande skulle l−mna utredning om de olika tilldragelserna, sedda i deras sammanhang mot bakgrunden av de fırh„llanden, under vilka de timat och som kunna tj−na till ledning fır bedımandet av de d−ri deltagandes ansvarighet. D−rvid har dock kommissionen icke s−rskilt inriktat sig p„ att s ıka fastst−lla enskilda personers ansvar fır de intr−ffade h−ndelserna i vidare m„n −n som kan vara −gnat att klarl−gga civila och milit−ra myndigheters fırfarande. En s−rskild anledning att icke syssla med enskilda personers eventuellt brottsliga fırfaran de har kommissionen funnit sig −ga i den omst−ndigheten, att de lokala myndigheterna ansett sig bıra ingripa med h−ktnings – och „tals„tg−rder mot vissa personer fır vad som fırekommit i Sandviken.Ó En n−rmare genomg„ng av „tskilliga bet−nkanden – fr„n Ke jnekommissionen till v„ra dagars kommissionsrapporter – kan ge ytterligare belysning av dessa gr−nsdragningsfr„gor (se i fr„ga om granskningar som g−llt enskilda och fıretag i bilagan , punkterna 1.8, 1.11, 1.13, 1.17, 1.19, 1.21, 1.23 och 1.31). Jag skall h−r ta upp en enda ytterligare undersıkning, som jag sj−lv medverkat i och d−r problemet var av central betydelse. Med d„varande r−ttscheferna Hans Corell och Johan Munck arbetade jag p„ regeringens uppdrag „ren 1986 -87 i en granskning som avsatte promemo rian ÓVissa anklagelser om krigsfırbrytelser – en ıversiktlig utredningÓ (dnr SB 9969/86). Bakgrunden var anklagelser om krigsfırbrytelser som fr„n en utl−ndsk organisation riktats mot vissa namngivna personer fr„n Balticum som sades finnas i Sverige. I pr omemorian tog vi upp de r−ttsliga fıruts−ttningarna fr−mst i fr„ga om preskriptionsregler och best−mmelser om utl−mning fır brott. Vi konstaterade, att de brott som de utpekade personerna p„stods ha beg„tt sedan l−nge var preskriberade i Sverige och anfırd e (s. 4): ÓI Sverige har vi allts„ valt att l„ta −ven s„ allvarliga brott som mord och folkmord preskriberas enligt allm−nna regler. É Tanken p„ en lagstiftning som med retroaktiv verkan skulle −ndra r−ttsl−get fır krigsfırbrytelserna under andra v−rldskri get har d−rvid, s„som stridande mot allm−nna r−ttsprinciper, best−mt avvisats fr„n svensk sida redan under den tid d„ preskriptionstiden −nnu lıpte. Mot denna bakgrund f„r det betraktas som uteslutet att nu inta n„gon annan st„ndpunkt.Ó
PAGE – 6 ============
6 I promemorian l−mn ades vissa allm−nna uppgifter om de utpekade, i promemorian inte namngivna personerna och om de „beropade k−llorna. Vi uttalade att vi – bortsett fr„n att vi tagit del av vissa handlingar och inh−mtat viss tillg−nglig information hos svenska myndigheter – inte hade utfırt n„gon mera djupg„ende undersıkning av de berırda personernas fırh„llanden och anfırde vidare (s. 42): ÓAnklagelserna kan allts„ inte komma under prıvning av de svenska r−ttsliga organen. Under s„dana fırh„llanden skulle det enligt v„r men ing mıta bet−nkligheter att fr„n det allm−nnas sida prıva anklagelserna i n„gon annan form, exempelvis genom en av regeringen tillkallad kommission. En s„dana prıvning skulle visserligen inte kunna leda fram till n„gra r−ttsliga reaktioner. N−r det som h−r g−ller anklagelser av utomordentligt allvarlig art gentemot enskilda personer skulle likv−l ett s„dant fırfarande framst„ som ett kringg„ende av preskriptionsbest−mmelserna och strida mot syftet med dessa. Fırfarandet skulle f.ı. fırete likheter med att i nr−tta en domstol fır redan beg„ngna g−rningar, n„got som −r fırbjudet enligt 2 kap. 11 ¤ regeringsformen, samtidigt som man skulle sakna de r−ttss−kerhetsgarantier som −r fırenade med ett regelr−tt domstolsfırfarande.Ó Regeringen beslıt att anklagelserna inte skulle fıranleda n„gon „tg−rd. N„gra ytterligare utrednings„tg−rder vidtogs allts„ inte. I det nu aktuella −rendet om de r−ttsliga befogenheterna fır kommissionen fır granskning av de svenska s−kerhetstj−nsternas fırfattningsskyddande verksamhet finns ett liknande r−ttsligt problem. I den promemoria som efter remiss lagts till grund fır propositionen i −mnet l−mnades fırslag om regler om fırhır under straffansvar infır kommissionen. I promemorian diskuterades till−mpligheten i kommissionens arbete av d en princip som kommer till uttryck i 36 kap. 6 ¤ r−tteg„ngsbalken om r−tten att v−gra yttra sig om man sj−lv eller en n−rst„ende har beg„tt brott eller en i objektiv mening van−rande handling. Med h−nvisning till r−ttsfallet NJA 1985 s. 774 anfırdes i prom emorian, att det som regel inte skulle vara mıjligt att infır kommissionen v−gra yttra sig betr−ffande brottsliga handlingar som −r preskriberade. Hıgsta domstolen hade i det „beropade r−ttsfallet ansett att det skulle fıra fır l„ngt att i allm−nhet anse brottsliga handlingar vara van−rande sedan s„ l„ng tid fırflutit fr„n handlingens beg„ende att ansvar var preskriberat. En r−tt att i denna situation v−gra yttra sig m„ste enligt domstolen reserveras fır det fallet att vittnet fortfarande skulle drabbas av allm−nt och starkt ogillande, om hans handling blev k−nd. Det bır n−mnas att detta r−ttsfall g−llde fr„ga om ansvar fır mened vid v−gran att yttra sig i fr„gor som berırde ett preskriberat uppbırdsbrott. Svea hovr−tt ans„g i sitt remissvar bl.a. att d−r b rott var preskriberade mıtte starka integritetssk−l mot att r−ttsligt sanktionerade utrednings„tg−rder likv−l skulle kunna fıretas. Lagr„det hade emellertid inga inv−ndningar i denna del och i propositionen (prop. 1998/99:140 s. 17 ff.) fıresl„s fırhırsbef ogenheter fır kommissionen i enlighet med promemorians fırslag och under „beropande av r−tteg„ngsbalkens best−mmelse i 36 kap. 6 ¤ och det n−mnda r−ttsfallet. Eftersom det i detta −rende fır fırsta g„ngen i modern tid i Sverige −r fr„ga om att utrusta en s−rskild undersıkande kommission med s„dana befogenheter i fırh„llande till enskilda som eljest −r fırbeh„llna ordin−ra myndigheter inom r−ttsv−sendet och som fordrar lagform fır att kunna realiseras −r det naturligt att ett stort antal fr„gor om fırhır, e ditionsplikt, partsr−ttigheter, r−tten till juridiskt bitr−de, straff och vite aktualiseras. Propositionen och „tskilliga utfırliga remissyttranden i −rendet (se Justitiedepartementets akt med dnr 1999/1578) gır den komplexa och k−nsliga problembilden tyd lig. Jag f„r h−r stanna vid att h−r h−nvisa l−saren till detta material. Avslutningsvis bır i detta avsnitt p„pekas att en kommission eller ett annat undersıkande organ som i sitt arbete konstaterar att misstanke om brott fıreligger inte utan vidare har n„ gon skyldighet att anm−la detta fırh„llande till polis eller „klagare. Det −r dock naturligt att uppgifter av detta slag anm−ls till uppdragsgivaren – regeringen – och det kan ocks„ i n„got fall vara l−mpligt att „klagare underr−ttas. Avser misstanken en o ffentliganst−lld kan en anm−lan till Justitiekanslern eller till Riksdagens ombuds m−n aktualiseras. Det −r ocks„ mıjligt att ıverl−m na materialet till en myndighet med disciplin−ra befogenheter. Det bır dock i sammanhanget anm−rkas att myndigheternas s−r skilda n−mnder fır disciplin fr„gor, liksom Statens ansvarsn−mnd, inte har att ta upp anm−lningar fr„n annan −n arbetsgivarmyndigheten. En anm−lan f„r d−rfır gıras hos s„dan myndighet fır vidare prıvning. 6 Att t−nka p„ n−r en kommission tills−tts En ıver siktlig genomg„ng av det material om kommissioner och andra s−rskilda utredningsformer som redovisas i den h−r avslutningsvis intagna bilagan visar att det fıreligger stora variationer betr−ffande valet av lısningar. Det g„r inte att l−gga fast n„gra ıverg ripande principer fır varfır den ena utredningsformen valts i ett fall och en
PAGE – 8 ============
8 De fır Justitiekanslern g−llande sekretessbest−mmelserna inneb−r att, om Justitiekanslern i t.ex. sin tillsynsverksamhet fr„n en myndighet f„r en uppgift som −r sekretessbelagd d−r, denna s ekretess g−ller ocks„ hos Justitiekanslern. I fr„ga om uppgifter som erh„llits fr„n enskild eller som fırekommer i handling som uppr−ttats med anledning av Justitiekanslerns verksamhet g−ller sekretess i princip bara om ett rıjande av uppgiften Ð enligt et t s−rskilt kvalificerat rekvisit – skulle medfıra att vissa angivna intressen lider avsev−rd skada eller betydande men. Uppgifter fr„n enskilda kan sekretessbel−ggas hos Justitiekanslern om de omfattas av utrikes – eller fırsvarssekretessen om riket lider betydande men om uppgiften rıjs. Viss skydd kan ocks„ fırekomma fır uppgifter fr„n enskilda om mycket k−nsliga privata fırh„llanden. Best−mmel sen i 11 kap. 5 ¤ sekretesslagen tillkom sedan Lagr„det vid behand ling en av fırslaget till sekretesslag pekat p„ att fırundersıknings – eller polissekretessen som tidi gare ansetts g−lla fır s−rskilda undersıkningskommissioner inte l−ngre blev till−mplig i detta fall. Enligt Lagr„ det fırel„g behov av sekretess motsvarande den som enligt 5 kap. 1 ¤ sekretesslagen g −ller fır polis myndighets verksam het fır att fırebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott ocks„ fır en under sıkningskommission (prop. 1979/80:2 s. 467). Depar -tementschefen inst−mde i Lagr„dets uppfattning att det remitterade fırslaget innebar en viss fırsvag ning av den g−llande sekre tessen hos undersıknings kommission, s−rskilt n−r det g−llde handlingar som rırde polisens verksam het. † andra sidan borde enligt departements chefen inte infıras best−mmelser om sekretess hos under -sıkningskom mission s om gick l„ngt utıver vad som d„ g−llde. Ist−llet var det, anfırde departementsche fen naturligt att l„ta be st−mmelser om sekretess hos undersıkningskommission bygga p„ regleringen av sekretessen hos Justitiekanslern; best−m melsen borde dock inte vara aut omatiskt till−mplig utan det borde kr−vas att regeringen fıreskriver om s„dan sekretess (anf. prop. s. 500 f.) Best−mmelsen i 11 kap. 5 ¤ sekretesslagen har inte kommit till n„gon n−mnv−rd anv−ndning. Sk−let h−rtill −r troligen att till−mpningen av den be st−mmelsen i fırh„llande till vad som annars g−ller inneb−r en sk−rpning, n−r det g−ller kravet p„ vilka uppgifter som kan sekretessbel−ggas. Fırh„llandet illustreras i R† 1989 ref. 121 d−r en medborgarkommission (se bilagan 1.13) inte ans„gs bedriva verks amhet som avses i 9 kap. 17 ¤ sekretesslagen. Best−mmelsen avser sekretess i utredning enligt best−mmelserna om fırundersıkning i brottm„l fır uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska fırh„llanden. I ett fall har dock numera s„dant fırordnande givits. I 3 a ¤ sekretessfırordningen (1980:657) stadgas s„dana sekretess i den verksamhet som bedrivs av Granskningskommissionen i anledning av mordet p„ statsminister Olof Palme (Ju 1994:12). Reglerna i sekretesslagen om ıverfıring av sekre tess ( se t.e x. 3 kap 1 ¤, 6 kap. 1 ¤ ) ger i all m−nhet en mıjlighet fır en utredning eller kommis sion att fr„n andra myndigheter utan att sekretes sen bryts l„na in material fır vilket det r„der sekretess hos den utl„nande myndigheten. Med stıd av den s.k. generalkl ausulen, 14 kap. 3 ¤ sekretesslagen, bır en kommission som har behov av det, ocks„ kunna f„ del av material hos polis och „klagare som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 ¤ sekretesslagen. Regeringen kan vidare fıreskriva att den s.k. statistiksekretesse n, 9 kap. 4 ¤ sekretesslagen, skall g−lla i undersıkning som utfırts av en kommission, s„ har skett s„vitt avser en enk−tundersıkning som utfırts av Kommission om judiska tillg„ngar i Sverige vid tiden fır andra v−rldskriget, se 3 ¤ sekretessfırordningen. Fır be dımningen av sekretessen spelar det inte n„gon roll huruvida materialet ıverl−mnats i original eller i kopia. Om ut redningen v−l jer att sj−lv ta en kopia och att „terst−lla origi nalet blir regler na om ıverfırd sekretess till−m pliga p„ kopian. Sekretess kan ocks„ g−lla s„dana uppgifter som ıverfırs till handlingar uppr−ttade inom en motta gande myndigheten. En kopia av en handling fr„n en annan myndighet torde inte formellt kunna bedımas som en s„dan minnesan teckning, vilken enligt 2 kap 9 ¤ s ekre tesslagen inte skall anses som en allm−n handling.. Mot den bakgrunden fırekommer det att en utredning tar del av det sekretessbelagda materi alet hos den utl−mnande myndigheten eller inh−mtar muntliga upplysningar som dokumenteras genom an teckningar eller genom bandupptagningar, vilka kan bedımas som minnesanteckningar. Som minnesanteck ningar f„r ocks„ be -dımas datadisketter med inskri vet mate rial. Handlingar som inges till en utredningen eller kommission m„ste alltid diariefıras. Detta g−ller var e sig handlingen −r i original eller i kopia. I den m„n uppgifter fır vilka sekretess g−ller tas in i en rapport eller i ett bet−nkande kan rappor ten eller bet−nkandet h„llas hemligt i dessa delar. Tekniskt bır detta ordnas s„ att bet−nkandet av fattas i tv„ versioner eller att sekretessbelagda uppgifter samlas i en s−rskild volym. Sekretessfr„gor av olika slag har aktualiserats i bl.a. de undersıkningar som fırtecknats i bilagan punkterna 1.4, 1.5, 1.6, 1.8, 1.11,1.13, 1.14, 1.16 och 1.25 och 3.11. Se −v en R† 1988 not. 360, 480 samt 649 -668, R† 1989 ref. 111 och R† 1989 not. 21. Avslutningsvis bır n−mnas att i propositionen om fırhır m.m. hos kommissionen fır granskning av de svenska s−kerhetstj−nsternas fırfattningsskyddade verksamhet fıresl„s en ny bes t−mmelse i 9 kap. 26 ¤ sekretesslagen
180 KB – 14 Pages