Handhaving vindt plaats door het houden van toezicht en door opsporing. contract’, vng.nl/Praktijkvoorbeelden/DI/2008/Rotterdam_ff-kappe.pdf en
420 KB – 178 Pages
PAGE – 2 ============
ColofonAuteurmr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat en partner bij Ploum, Rotterdam Law Firm mr. A. Danopolous, advocaat bij Ploum Rotterdam Law Firm mr. J. Barensen, advocaat bij Ploum Rotterdam Law Firm Samenstelling en redactie mr. M.G.J.M. Maas-Cooymans A.C. Vleming, Ploum Rotterdam Law Firm Met medewerking vanmr. W.A.G. Hillenaar, gemeente Cuijk mr. dr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen, VNG J.R.H.J. Evers-Munir, VNG Foto omslagGemeente Hengelo, Gemeente Barendrecht, 123RF, Wikipedia Vormgeving C.J.N. Koning, VNG© Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag, 2019-11
PAGE – 3 ============
1 InhoudsopgaveVoorwoord 7 Lijst van afkortingen 8 Leeswijzer 10 1 Handhaving 111.1 Inleiding 111.1.1 Wat is handhaving? 111.1.2 Toezicht en opsporing 111.1.3 Handhavingsbeleid 121.1.4 Handhavingsorganisatie 121.1.5 Belang van handhaving 121.1.6 De rol van samenwerkingspartners 131.1.7 De rol van de burger 141.1.8 Handhaafbaarheid 151.2 Sancties 161.2.1 Bestuursrechtelijk 161.2.1.1 Bestraffend of gericht op herstel? 161.2.1.2 Naming and shaming 181.2.2 Gevolgen kwali˜catie bestraffend? 191.2.3 Van strafrechtelijke naar bestuurlijke afdoening 191.2.4 Strafrechtelijk 191.2.4.1 Keuze: strafrecht of bestuursrecht? 201.2.4.2 Afstemming OM en gemeenten 201.2.4.3 Gemeentelijke strafbepalingen 211.2.4.4 Bestuurlijke boete/bestuurlijke strafbeschikking 211.2.5 Privaatrechtelijke en tuchtrechtelijke sancties 221.2.5.1 Conformiteitsbeoordelingen 241.2.5.2 Convenanten en handhavingscontracten 251.2.6 Ondermijning 25 2 Toezicht 282.1 Inleiding 282.2 Plicht tot het houden van toezicht? 282.2.1 Adequaat toezicht 292.2.2 De toezichthouder van nu 292.2.3 Inadequaat toezicht 302.3 Vormen van toezicht 312.3.1 Zelfcontrole 312.3.2 Risicogestuurd toezicht 312.3.3 Hercontrolekaarten 322.4 Aanwijzing toezichthouders 322.5 Toedeling toezichtbevoegdheden 332.6 Toezichtbevoegdheden 342.6.1 Het betreden van plaatsen; artikel 5:15 Awb 342.6.2 Het vorderen van inlichtingen; artikel 5:16 Awb 342.6.3 Identi˜catieplicht; artikel 5:16a Awb 352.6.4 Het vorderen van inzage van zakelijke gegevens en bescheiden; artikel 5:17 Awb 352.6.5 Onderzoek, opneming en monsterneming; artikel 5:18 Awb 352.6.6 Onderzoek vervoermiddelen; artikel 5:19 Awb 36
PAGE – 4 ============
22.7 Verplichtingen toezichthouder 362.7.1 Legitimatie; artikel 5:12 Awb 362.7.2 Evenredigheidsbeginsel; artikel 5:13 Awb 362.7.3 Binnentreden zonder toestemming 382.8 Medewerkingsplicht 412.8.1 Zwijgrecht versus medewerkingsplicht 432.9 Toezicht en privacy 452.10 (On)rechtmatig verkregen bewijs 452.11 Buitengewoon opsporingsambtenaar 462.12 Checklist en modellen binnentreden 482.12.1 Vooraf 482.12.2 Binnentreden 482.12.3 Na a˚oop 482.13 Checklist verslag binnentreden 492.14 Verslag binnentreden 492.15 Model machtiging tot binnentreden 502.16 Model aanwijzing toezichthouder 513 Handhavingsplicht en gedogen 523.1 Bevoegdheid tot handhaving 523.1.1 Beginselplicht tot handhaving 523.1.2 Afzien van handhaving 533.1.2.1 Overtredingen van geringe aard en omvang 533.1.2.2 Overtredingen met een incidenteel karakter 543.1.2.3 Concreet zicht op legalisatie 543.1.2.3.1 Legalisatieonderzoek 543.1.2.3.2 Concreet 543.2 Handhavingsbeleid 563.2.1 Nut en noodzaak 563.2.2 Handhaving; een kwestie van prioriteiten 573.2.3 Draagvlak 583.2.4 Handhavingsbeleid: dubbele redelijkheidstoetsing 603.3 Handhaven: belangen afwegen en motiveren 603.3.1 De af te wegen belangen 603.3.2 Motivering 613.4 Vertrouwensbeginsel 623.4.1 Wanneer is een beroep op het vertrouwensbeginsel geslaagd? 623.4.2 (Dispositie) schadevergoeding? 643.5 Niet handhaven = gedogen 643.5.1 Bevoegdheid tot gedogen 643.5.2 Wanneer is sprake van gedogen? 653.5.3 Wanneer is gedogen toegestaan en wanneer niet? 653.5.4 Vormen van gedogen 663.5.4.1 Impliciet gedogen 663.5.4.2 Expliciet gedogen 673.5.4.3 Persoonsgebonden gedogen (uitsterfconstructie) 673.5.5 Gedoogbeslissingen 673.5.5.1 Hoofdregel: gedoogbeslissingen zijn geen besluit 673.5.5.2 Karakter gedoogbeslissing 683.5.5.3 Uitzondering: gedoogbeslissing wel met een besluit gelijkgesteld 683.5.5.4. Rechtsbescherming? 693.5.5.5 Gedoogbeslissing van algemene strekking 693.5.6 Gedogen onder voorwaarden 703.5.7 Gedogen en strafrechtelijke handhaving 713.5.7.1 Gedogen van coffeeshops 713.6 Aansprakelijkheid wegens falend toezicht en handhaving 71
PAGE – 5 ============
3 4 Algemene bepalingen 734.1 Toepassingsbereik 734.2 Begripsbepalingen 734.2.1 Overtreding 734.2.1.1 Legaliteitsbeginsel/lex certa 744.2.1.2 Handhaafbaarheid 754.2.1.3 Belang wettelijk voorschrift 764.2.2 Overtreder 764.2.2.1 Pleger 774.2.2.2 Medepleger 784.2.2.3 Medeplichtige 804.2.2.4 Rechtspersonen en feitelijk leidinggevers 804.2.3 Rechtsopvolgers 824.2.4 Meerdere overtreders 844.2.5 Overtreders uitbreiden in heroverweging 844.2.6 Overtreder onbekend 854.2.7 Bestuurlijke sancties 854.3 Overige algemene bepalingen 854.3.1 Rechtvaardigingsgrond 854.3.2 Cumulatie herstelsancties 874.3.3 Preventieve handhaving 884.3.4 Vrees voor herhaling 884.3.5 Samenloop 904.3.6 Eisen sanctiebeschikking 914.3.7 Betaling geldsom aan bestuursorgaan 914.3.8 Zwijgrecht en cautie 914.4 Heroverweging sanctie besluiten in bezwaar; ex nunc of ex tunc? 92 5 Bestuursdwang en dwangsom 945.1 Herstelsancties 945.2 Last onder bestuursdwang 945.2.1 Bevoegdheid 945.2.2 Inhoud bestuursdwangbeschikking 945.2.2.1 Omschrijven te nemen herstelmaatregelen; artikel 5:24 Awb 945.2.2.2 Algemene vereisten sanctiebesluit; artikel 5:9 Awb 955.2.2.3 Begunstigingstermijn; artikel 5:24 lid 2 Awb 955.2.2.4 Aanzegging kostenverhaal; artikel 5:25 lid 2 Awb 965.2.3 Bekendmaking; artikel 5:24 lid 3 Awb 965.2.4 Spoed en superspoedeisende toepassing bestuursdwang; artikel 5:31 Awb 965.2.5. Kostenverhaal bij (super)spoedeisende bestuursdwang 985.3 Toepassen bestuursdwang 985.3.1 Accessoire bevoegdheden 985.3.1.1 Betreden plaatsen; artikel 5:27 Awb 995.3.1.2 Verzegeling; artikel 5:28 Awb 1005.3.1.3 Meevoeren, opslaan en verkoop; artikel 5:29 Awb 1005.3.2 Feitelijk handelen 1015.4 Toepassingsbeschikking 1025.4.1 Op verzoek of ambtshalve? 1025.4.2 Verval toepassingsbeschikking 1025.4.3 Geconcentreerde rechtsbescherming last en toepassingsbeschikking 1025.5 Last onder Dwangsom 1025.5.1 Bevoegdheid 1035.5.1.1 Afgeleide bevoegdheid 1035.5.1.2 Voorwaardelijke betalingsverplichting 103
PAGE – 6 ============
45.5.2 Inhoud dwangsombeschikking 1035.5.2.1 Omschrijven te nemen herstelmaatregelen; artikel 5:32a Awb 1035.5.2.2 Algemene vereisten sanctiebesluit; artikel 5:9 Awb 1045.5.2.3 Begunstigingstermijn; artikel 5:32a lid 2 Awb 1045.5.2.4 Modaliteit dwangsom artikel 5:32b lid 1 en 2 Awb 1045.5.2.5 Hoogte dwangsom; artikel 5:32b lid 3 Awb 1055.5.3 Bekendmaking 1065.5.4 Opheffen en opschorten last; artikel 5:34 Awb 1065.6 Last onder dwangsom impliceert toestemming om te voldoen 1075.7 Grenzen last 1075.8 Last onder dwangsom en last onder bestuursdwang? 1085.9 Bijzonderheden Wabo 1095.9.1 Zakelijke werking herstelsancties; artikel 5.18 Wabo 1095.9.2 Verruimde reikwijdte; artikel 5.17 Wabo 1095.10 Stappenplan opleggen herstelsancties 1105.10.1 Constatering overtreding 1105.10.2 Onderzoeken overtreding en vastleggen constateringen 1105.10.3 Informeren overtreder 1105.10.4 Onderzoek legalisatie 1105.10.5 Bekendmaken voornemen opleggen herstelsanctie(s); artikel 4:8 Awb 1115.10.5.1 Uitzondering: geen voornemen vooraf 1125.10.5.2 Verzuim toepassen 4:8 Awb 1125.11 Schematisch stappenplan last onder dwangsom en bestuursdwang 1125.12 Draaiboek toepassen bestuursdwang 1135.13 Model herstelsanctie last onder dwangsom 1145.14 Model herstelsanctie last onder bestuursdwang 1175.15 Model vooraankondiging/voornemen 4:8 Awb 1195:16 Model toepassingsbeschikking 120 6 De bestuurlijke boete 1226.1 Inleiding 1226.1.1 Boete in de gemeentelijke praktijk 1226.1.2 Beginselplicht tot het opleggen van bestuurlijke boeten 1226.2 Bevoegdheid 1236.2.1 Bijzondere wet kent bevoegdheid toe 1236.2.2 Mandaatverbod 1236.3 Toepasselijke (procedurele) bepalingen 1236.3.1 Lichte en zware procedure 1236.4 Stappenplan opleggen bestuurlijke boete 1246.4.1 Constatering van een overtreding 1246.4.2 Bewijsvoering: verzamelen en vastleggen feiten en omstandigheden 1246.4.2.1 Boeterapport of proces-verbaal 1246.4.2.2 Inhoud boeterapport (art. 5:48 lid 2 Awb) 1256.4.2.3 Bewijslevering (‚vrije bewijsleer™) 1266.4.3 Bepalen of een boete kan worden opgelegd 1286.4.3.1 Ontbreken verwijtbaarheid? 1286.4.3.2 Overtreder overleden? 1286.4.3.3 Overtreder al voor dezelfde overtreding bestraft? 1296.4.3.4 Una Via 1306.4.3.5 Overtreder ook strafrechtelijk vervolgd? 1316.4.3.6 Vervaltermijn verstreken? 1316.4.4 Bepalen hoogte van de boete 1316.4.4.1 Wet bepaalt boetemaximum 1316.4.4.2 Bepalen boetehoogte bij wettelijk boetemaximum en rol beleidsregels 1316.4.4.3 Maatstaf bepalen boetehoogte bij wettelijk ge˜xeerde boete; hardheidsclausule 133
PAGE – 8 ============
67.11 (Geconcentreerde) rechtsbescherming 1597.11.1 Rechterlijke toetsing 1607.12 Invordering verschuldigde bestuurlijke boete 1607.13 Procedure invorderen 1617.13.1 Verzuim 1617.13.2 Aanmaning 1617.13.3 Dwangbevel 1627.14 Executie 1637.14.1 Verzet 1637.14.2 Verjaring 1647.14.3 Rechterlijke toetsing executiegeschil 1677.15 Invordering vóór vierde tranche; overgangsrecht 1687.16 Modelbeschikkingen 1687.16.1 Kostenverhaalbeschikking 1687.16.2 Invorderingsbeschikking 1707.16.3 Dwangbevel 171
PAGE – 9 ============
7 Voorwoord Handhaving van het recht is belangrijk voor de geloofwaardigheid van de gemeente en de regels die zij stelt. Het gemeentelijk handhavingslandschap is en blijft dynamisch. Handhaving vraagt om middelen, inzet en expertise, die niet altijd voorhanden zijn.Een aantal ontwikkelingen binnen de gemeentelijke handhaving vraagt spe-ci˜eke aandacht. Zo wint de invloed van het ‚bestraffende bestuursrecht™ steeds meer terrein. Dit is een logisch gevolg van maatschappelijke thema™s en ontwikkelingen, denk bijvoorbeeld aan het begrip fiondermijningfl. Ook worden de beleidsthema™s steeds gecompliceerder. De complexiteit van juri -dische vraagstukken en de invloed van internationaal recht, zoals grondrech -ten in handhavingsdossiers, dragen hiertoe bij. Diverse conclusies van de staatsraden Advocaat-Ge-neraal van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State over gedogen, de invordering van geldbedragen na handhavingsbesluiten en het vertrouwensbeginsel, bevorderen de ontwikke -ling van het handhavingsrecht. Kortom: diverse ontwikkelingen vragen om een actualisatie van de publicatie Handhaven door en voor gemeenten uit 2013.Sinds het verschijnen van deze publicatie in 2013 hebben we veel feedback ontvangen vanuit de gemeentelijke praktijk. Er is waardering uitgesproken voor de veelheid aan informatie en verwijzin -gen naar handige websites. Ook voorzag de handreiking in de behoefte aan praktische adviezen met actuele wetgeving, jurisprudentie en stappenplannen. Aan de opzet van de handleiding is daarom weinig veranderd. Net als de publicatie uit 2013 leent de nieuwe versie van de handreiking zich minder goed voor een uitgebreide, gedetailleerde behandeling van speci˜eke onderwerpen. Denk aan onderwerpen als toezicht op inrichtingen die vallen onder de reikwijdte van het besluit risico™s zware ongevallen 2015, handhaving in de kinderopvang of de bestuurlijke boete in de drank- en horecawet. Deze onderwer -pen worden wel in voorbeelden genoemd, maar meer in algemene zin. Op de website van de VNG wordt aan deze onderwerpen gerichte aandacht besteed. Voor informatie over handhaving van de openbare orde verwijzen we naar het zakboek openbare orde en veiligheid, uitgegeven in 2017 door het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB). Momenteel wordt gewerkt aan een update van deze publicatie. De verwachting is dat deze in december 2019 zal verschijnen. Het zak-boek is te downloaden via de website van het NGB, www.burgemeesters.nl .De VNG is de auteurs en meelezers dankbaar voor het actualiseren van deze VNG publicatie. Ik ver -trouw erop dat deze handleiding veel steun biedt aan de kwaliteit van de beslissingen in de gemeentelijke handhavingspraktijk.Jantine KriensAlgemeen directeur Vereniging van Nederlandse Gemeenten
PAGE – 10 ============
8Lijst van afkortingenAbbb AB ABRvS AG AMvB APV Art. AVG Awb Awbi Awr AVG BBO Bboor BOA Bor BR Brbb Brzo BW BZK CBb CJIB CRvB DHw EVRM FIOD Fw GGD HR IenW IPO JnB NJ NJB NVWA OM OvJ PUmA Pw Rb RUD RVS Rv Sr Sv SZW UvW UWV VNG Algemene beginselen van behoorlijk bestuurAdministratiefrechtelijke Beslissingen Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Staatsraad Advocaat-GeneraalAlgemene maatregel van bestuur Algemene Plaatselijke Verordening ArtikelAlgemene Verordening Gegevensbescherming Algemene wet bestuursrecht Algemene wet op het binnentreden Algemene wet inzake rijksbelastingenAlgemene Verordening Gegevensbescherming Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte Buitengewoon opsporingsambtenaar Besluit omgevingsrecht Bouwrecht Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskostenBesluit risico™s zware ongevallen 2015 Burgerlijk Wetboek (Ministerie/Minister van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties College van Beroep voor het bedrijfsleven Centraal Justitieel Incassobureau Centrale Raad van Beroep Drank- en Horecawet Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Fiscale Inlichtingen en Opsporings DienstFaillissementGemeentelijke GezondheidsdienstHoge Raad(Ministerie/Minister van) Infrastructuur en Waterstaat Interprovinciaal Overleg Jurisprudentienieuwsbrief Bestuursrecht Nederlandse JurisprudentieNederlands Juristen BladNederlandse Voedsel en Waren Autoriteit Openbaar Ministerie Of˜ cier van Justitie Programma Uitvoering met Ambitie ParticipatiewetRechtbankRegionale UitvoeringsdienstRaad van State Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering (Ministerie/Minister van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid Unie van Waterschappen Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Vereniging van Nederlandse Gemeenten
PAGE – 11 ============
9 VOG Verklaring omtrent het Gedrag VTH Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Vzr Voorzieningenrechter Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wbb Wet bodembescherming WID Wet op de identi˜catieplicht Wko Wet kinderopvang Wm Wet milieubeheer Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning Wob Wet openbaarheid van bestuur Wro Wet ruimtelijke ordening WRZO Wet Rampen en Zware Ongevallen WSNP Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen WvSr Wetboek van Strafrecht
420 KB – 178 Pages