resulta evidente la importancia de evaluar todo proyecto de inversión pública, proyectos de inversión pública, los cuales se complementan con el
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ÍNDICE GENERAL AGRADECIMIENTO .. .. .. 1 INTRODUCCIÓN .. .. .. .. 2 I. GUIA METODOLÓGICA GENERAL PARA LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA .. .. .. 3 1.1 Inversión Pública .. .. .. .. 3 1.2 Identifi cación del Problema y Alternativas de Solución .. .. 15 1.2.1 Antecedentes Documentales de la Situación Problema .. .. 16 1.2.2 Diagnóstico de la Situación Actual del Problema .. . 16 1.2.3 Definición del problema .. .. . 18 1.2.4 Planteamiento de Objetivos .. .. . 22 1.2.5 Identificación de Alternativas .. .. . 25 1.3 Análisis de Involucrados .. .. .. . 27 1.3.1 Identificación de Actores: .. .. .. 28 1.3.2 Identificación de intereses .. .. 29 1.3.3 Estrategias de Vinculación: .. .. .. 29 1.3.4 Participación Comunitaria .. .. . 30 1.4 Población Beneficiaria y Análisis de Demanda .. .. .. 31 1.4.1 Tipificación de la población. .. .. . 32 1.4.2 Caracterización de la Población .. .. . 33 1.4.3 Establecimiento de la Demanda insatisfecha .. . 34 1.4.4 Establecimiento de Criterios de Asignación .. 37 1.5 Aspectos Técnicos del Proyecto .. .. 37 1.5.1 Estructura Analítica y Descripción Técnica de Componentes .. 38 1.5.2 Análisis de Localización .. .. .. 39 1.5.3 Análisis de Tamaño .. .. .. . 43 1.5.4 Análisis Ambiental .. .. .. .. 45 1.5.5 An álisis de Riesgos .. .. .. .. 47 1.6 Análisis de Alternativas .. .. .. .. 50 1.6.1 Elaboración del Presupuesto (Presupuesto de Obra) .. 51 1.6.2 Flujos de costos .. .. .. 52 1.6.3 Fluj o de producto .. .. .. 53
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1.6.4 Análisis de costo – eficiencia .. .. .. 54 1.6.5 Análisis Costo Beneficio .. .. .. 56 1. 6.6 Otros criterios para el análisis de alternativas. .. . 58 1.6.7 Selección de alternativas .. .. 59 1.7 Esquema Institucional .. .. .. 59 1.7.1 Definición del Marco institucional del Proyecto .. .. 60 1.7.2 Análisis del Marco Legal .. .. . 60 1.7.3 Modalidad Institucional para la Ejecución del Proyecto .. .. 61 1.7.4 Modalidad Institucional para la Operación del Proyecto .. . 62 1.8 Financiación .. .. .. .. 63 1.8.1 Flujo Financiero del Proyecto: Costos e Ingresos .. . 63 1.8.2 Establecer Fuentes y Esquema de Financiación .. 65 1.9 Marco Lógico .. .. .. 65 1.9.1 Árbol de Objetivos y Estructura Analítica del Proyecto (EAP) .. 66 1.9.2 Desarrollo Lógica vertical .. .. .. 67 1.9.3 Desarrollo Lógica Horizontal .. .. 68 1.10 Cronograma de Ejecución .. .. .. . 70 1.11 Evaluación Integral del Proyecto .. .. .. 71 II. HOJA ELECTRÓNICA CON CUADROS AUXILIARES PARA FORMULACIÓN Y PRESENTACIÓN .. 80 III. GUÍA DE PRESENTACIÓN .. .. .. .. 81 GLOSARIO .. .. .. .. . 88
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ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico No.1 El Ciclo de Inversión Pública .. .. .. . 4 Gráfico No.2 Las Etapas de la Preinversión .. .. .. .. 5 Gráfico No.3 Pasos para la Identificación y Formulación de un Proyecto .. 14 Gráfico No.4 Árbol de Problemas .. .. .. 18 Gráfico No.5 Efectos del problema .. .. .. 20 Gráfico No.6 Árbol del Problema .. .. .. . 20 Gráfico No.7 Causas Directas .. .. .. 21 Gráfico No.8 Causas Indirectas .. .. .. . 22 Gráfico No.9 Raíces de medios .. .. .. . 22 Gr áfico No.10 Ramas de fines .. .. .. .. 23 Gráfico No.11 Árbol de Objetivos .. .. .. 24 Gráfico No.12 Paso del Árbol de Problemas al Árbol de Objetivos .. .. .. 24 Gráfico No.13 Árbol de Alternativa de Solución .. .. . 25 Gráfico No. 14 Formulación de alternativas mediante la combinación de medios .. 26 Gráfico No. 15 Composición Estudio Técnico .. .. .. 38 Gráfico No.16 Superposición de mapas .. .. .. .. 42 Gráfico No 17 Del árbol de la alternativas seleccionada a la Matriz de Marco Lógico (MML) . 66 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro No.1 Ejemplo de Identificación de actores .. .. .. 28 Cuadro No. 2 Ejemplo identificación de involucrados .. .. . 29 CuadroNo.3 La participación comunitaria en el desarrollo de alternativas de solución .. .. 31 Cuadro No.4 Ejemplo altas tasas de morbilidad infantil, población afectada .. 32 Cuadro No.5 Ejemplo altas tasas de morbilidad infantil, población referencia .. 32 Cuadro No.6 Ejemplo : altas tasas de morbilidad infantil por enfermedad diarreica aguda, población objetivo .. .. .. .. .. . 33 Cuadro No. 7 Ejemplo: Proyecto de Alfabetismo Estructura Analítica Alternativa A .. . 38 Cuadro No.8 Unidades de medida de capacidad por tipo de proyectos .. .. 43 Cuadro No. 9 Flujograma de identificación de riesgos para reducir la vulnerabilidad en Proyectos en la fase de Preinversión .. .. .. .. . 48 Cuadro No.10 Evaluación de Alternativas .. .. .. .. 58 Cuadro No. 11 Fase de E jecución del Proyecto .. .. .. 61 Cuadro No 12 Fase de Operación del Proyecto .. .. .. 62 Cuadro No. 13 Cadena de Valor del Proyecto .. .. .. .. 67 Cuadro No.14 El Marco lógico en las fases del proyecto .. .. .. 69
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ÍNDICE DE TABLAS Tabla No.1 Categoría – Monto de inversión – Etapa de Preinversión .. .. 12 Tabla No.2 Métodos de evaluación según tipologías y tamaños .. .. .. 12 Tabla No.3 Proyección del d é ficit de agua potable .. .. .. 36 Tabla No. 4 Matri z de análisis de impactos ambientales .. .. . 46 Tabla No. 5 Matriz de análisis de acciones de mitigación .. .. . 46 Tabla No. 6 Matriz preliminar de Análisis de Riesgos .. .. .. 47 Tabla No.7 Presupuesto de Inversión y Fuentes de Fin anciamiento .. .. 63 Tabla No.8 Presupuesto de operación y mantenimiento .. .. .. 64 Tabla No.9 Ejemplo proyecto Ampliación Cobertura Educativa. .. .. .. 71 Tabla No. 10 Matriz de Análisis Integral .. .. .. .. 73
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Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública 1 AGRADECIMIENTO Esta Guía Metodológica para la Formulación y Evaluación de Proyectos, ha sido posible gracias a los valiosos aportes y comentarios de funcionarios de varias instituciones que conforman el Gobierno Central, sector Descentralizado y Municipal (AHMON), así como pe rsonal, técnico y Autoridades de la Secretaría de Finanzas, quienes participaron en diferentes jornadas de validación. Se agradece el valioso aporte de expertos del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo (PNUD), particularmente en materia de Ge stión del Riesgo. Asimismo, expresamos nuestro agradecimiento al Dr. Héctor Sanín Ángel , Consultor con vasta experiencia en la materia; ya que con sus aportes, orientaciones y bajo su coordinación, ahora disponemos de instrumentos actualizados, que permita n impulsar la formulación de perfiles de proyectos, técnicamente bien sustentados. Finalmente, un agradecimiento especial al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por financiar esta serie de Guías Metodológicas y de esta manera contribuir al fortalecimiento del Sistema de Nacional de Inversión Pública en Honduras.
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Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública 3 I. GUIA METODOL Ó GICA GENERAL PARA LA FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE INVERSI Ó N PÚBLICA Caminos que no llegan a ninguna parte puentes que no conectan con carretera alguna, escuelas sin maestros, canales de riego secos, Estos son ejemplos de inversión perdida, de recursos públicos dilapidados , que r esponden a proyectos con errores en alguna de s us etapas ; formulados, evaluados, ejecutados o con deficiencias en su operación. Sin inversión pública de calidad no hay desarrollo. De la intensidad y de la calidad de la inversión pública depende la capacidad del país para avanzar en sus metas de desarrollo, focalizadas en la disminución de la pobreza, el mejoramiento del ambiente, la reducción de los riesgos de desastres, el bienestar de la población, y el crecimiento e conómico . 1.1 Inversión Pública Se entiende por Inversión Pública: Toda erogación de recursos de origen público que tiene como propósito aumentar la capacidad para producir bienes o servicios destinados a satisfacer las necesidades de la población, a mejorar su calidad de vida y a incrementar la productividad nacional. Como los proyectos son la unidad básica de la inversión, solo con buenos proyectos se puede garantizar la calidad de la inversión necesaria para avanzar d e manera sostenible hacia estos objetivos. Se entiende por Proyecto de Inversión: Todo esfuerzo integrado y sistemático que amplía la capacidad para producir bienes o servicios, destinados a solucionar problemas específicos y a contribuir a los objetivos del desarrollo, que requiere la aplicación de recursos, en un espacio y en un tiempo determinados. Los beneficios esperados del proyecto se generan durante su vida operativa. El Ciclo de Vida del Proyecto : Es el conjunto de etapas a través de las cuales pasa un proyecto de inversión pública, desde que se propone una idea para resolver un problema o una necesidad, pasando por sucesivas etapas de estudio, formulación y priorización, hasta la ejecución de la inversión y su puesta en funcionamiento (operación) , donde se generarán los ben eficios previstos para la población objetivo de dicha inversión . 1 El Ciclo del Proyecto es el eje del Proceso de Inversión Pública. 1 SNIP de Nicaragua
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4 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública Gráfico No . 1 El C iclo de I nversión P ública La Inversión Pública considera al Proyecto como la Unidad Básica dentro del proce so de asignación y ejecución de los recursos. El proyecto tiene un ciclo de vida que se resumen en tres etapas: Preinversión: Es la fase en que se formula y evalúa un proye cto para resolver un problema para lograr un objetivo específico. El objetivo de esta fase es apoyar la toma de decisiones sobre la asignación de recursos al proyecto. Esta fase comprende la formulación, desde la identificación del problema, hasta la programación , en la que se asignan los recursos y se consolida con los estudios y diseños para la ejecución, como se ilustra en l os gráfic os 1 y 2 . Inversión: En esta fase se realiza el proyecto. Como producto de la ejecución del proyecto, se genera la capacidad para resolver el problema. Operación: Es la fase en la que se usa la capacidad generada por el proyecto con el fin de entregar bienes o servicios con los cuales los beneficiarios solucionan el problema o satisfacen la necesidad que le dio origen al proyecto. El ciclo se cierra con la evaluación ex – post, con el fin esencial de verificar que el proyecto ha cumplido con su propósito central de resolver el problema y que está produciendo los efectos deseados. La P reinversión Consiste en el proceso de elaboración y evaluación del proyecto que se Ilevaría a cabo para resolver el problema o atender la necesidad que le da origen. La preinversión se desagrega en las siguientes etapas: IDEA: en esta etapa, se identifica el problema o la necesidad que se va a satisfacer y se identifican las alternativas básicas mediante l as cuales se resolverá el problema. PERFIL: en esta etapa se evalúan las diferentes alternativas, partiendo de información técnica, y se descartan las que no son viables. Se especifica y describe el proyecto con base en la alternativa seleccionada. Por lo general, la información en que se apoya la elaboración del perfil proviene de fuentes de origen secundario.
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Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública 5 PREFACTIBILIDAD: en esta etapa se realiza una evaluación más profunda de las alternativas encontradas viables, y se determina la bondad de cada u na de ellas. FACTIBILIDAD: en esta etapa se perfecciona la alternativa recomendada, generalmente con base en información recolectada especialmente para este fin. DISEÑO: una vez decidida la ejecución del proyecto, en esta etapa se elabora el diseño defin itivo. En las etapas anteriores se pueden haber elaborado diseños preliminares, pero los diseños definitivos e ingeniería de detalle especialmente en el caso de los proyectos más complejos y de mayor monto de inversión solo se justificará efectuarlos a pa rtir del momento en que se cuente con el dictamen de viabilidad y con la decisión favorable del financiamiento. La razón de ser de las etapas de la preinversión, como se muestra en el gráfico adjunto, es que si no se cuenta con los elementos de juicio suf i cientes para tomar la decisión de asignación de recursos, se debe avanzar a la etapa siguiente, que aporta mayor información, más específica y de mayor calidad (lado derecho del gráfico: crece el valor de la información al avanzar en las etapas), con el f in de enriquecer los análisis y disminuir incertidumbre en la decisión de autorizar o no el proyecto (lado izquierdo: disminuye el grado de incertidumbre). Gráfico No . 2 Las E tapas de la Preinversión El anterior proceso es iterativo y no necesariamente todos los proyectos atraviesan por cada una de las etapas (ver gráfico No.2) . En cualquier etapa se puede tomar una de cuatro decisiones: La información es suficiente y demuestra que el proyecto es viable: Se toma la decisión de asignarle recursos y ejecutarlo . La información demuestra que el proyecto definitivamente es inviable: Se desecha . La información demuestra que el proyecto es viable , pero no están dadas las condiciones favorables para su ejecución (políticas, sociales, culturales, tecnológicas y financieras): Se aplaza para revisarlo en una oportunidad futura. La información no es suficiente para sustentar una decisión: Se procede a la siguiente etapa. La preinversión facilita un proceso de evaluación – decisión orientado a verificar la pertinencia, viabilidad y conveniencia del proyecto antes de asignarle los recursos solicitados. Entre otros, por lo menos tres aspectos deben ser ver ificados:
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6 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública E l proyecto es una buena solución al problema planteado; L a alternativa seleccionada es más conveniente que las desechadas y que no hay a disposición otra alternativa mejor, y E l proyecto es consistente, viable y sostenible desde varios aspectos: Financieros, Institucionales, A mbientales , Tecnicos , de Riesgo, Sociales, Económicos y de Género. Las dos primeras etapas idea y perfil corresponden a la preocupación central de esta G uía M etodológica. Una anotación importante: El proceso de identificación y formulación de proyectos no debe limitarse a un esfuerzo de estrés en las semanas antes de la fecha de cierre del registro de proyectos que aspiren a recursos de inversión del SISPU. Debe ser asumido como un flujo permanente en el quehacer institucional, dado que todos los días se está en contacto con las comunidades, con los ciudadanos, con la dinámica social, económica y ambiental y por tanto en todo momento se están recibiendo nuevas demandas y se están identificando necesi dades diversas. En otras palabras, las instituciones deben incorporar a su desempeño cotidiano la labor continua de formulación de proyectos y para ello los Bancos de Proyectos Sectoriales e Institucionales son instrumento s expedito s que debe impulsarse . La Visión de País y Plan de Nación Los objetivos del desarrollo nacional es tán pautados esencialmente por l a V isión de P aís y por el Plan de Nación, que establecen los puntos de mira para horizontes amplios. Así, l a Visión de País plantea 4 ejes vertebrales para los objetivos nacionales: D esarrollo social, D esarrollo económico, D esarrollo ambiental y D esarrollo institucional – territorial. Los Objetivos Nacionales se sustentan en un repertorio de 23 Metas de Prioridad Nacional. En este sentido, las instituciones formuladoras de programas y proyectos deben: Formular sus planes estratégicos sectoriales, los cuales marcarán pautas complementarias al ejercicio Visión de País, orientadoras de los procesos de identificación, formulación y evaluación de los proyectos. Tener en cuenta los referentes de la Visión de País, Plan de Nación y Planes Estratégicos Sectoriales para identificar, priorizar y seleccionar proyectos.
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