Dit model heeft als rode draad het goed afstemmen van de gehele keten van sturen- beheersen-verantwoording en toezicht houden. Bij het formuleren van deze
17 KB – 19 Pages
PAGE – 2 ============
2 Inhoud 1. Voorwoord 2. Inleiding 3. Governance bij verbonden partijen 4. Rolverdeling tussen raad en college bij verbonden partijen 5. ( Checklist beoordeling ) inrichting governance 6. Risicoanalyse en de informatievoorziening aan de raad Bijlage Vormen van verbonden partijen
PAGE – 3 ============
3 1. Voorwoord partijen. Daarna is veel (meer) geïnvesteerd in de relatie met de verbo nden partijen. Belangrijk is om verbinding te hebben en te houden met de verbonden partijen. Zowel coll egeleden als raadsleden en de verbonden partijen moeten elkaar goed (blijven) informeren over de werkter – reinen en welke effecten deze hebben op de samenleving. Begrip voor elkaar en luisteren naa r elkaar is van groot belang , maar wel met inachtneming van de scheiding van rollen, taken en bevoegdheden ! Bij de eerste notitie was een vervolgnotitie aangekondigd. Deze ligt nu voor u : hoe gaan we met deze partijen om nadat we ze zijn aangegaan. Deze notitie omvat een integraal beleids – en beheerskader voor de sturing en toezicht op bestaande en eventuele toekomstige deeln ames in verbonden partijen. Verbonden partijen zijn organisaties waaraan de gemeente zich bestuurlijk en financieel verbindt. Hierbi j maken we gebruik van het governance model. Het governance model gaat over het scheppen van waarborgen om de gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Dit model heeft als rode draad het goed afstemmen van de gehele keten van sturen – beheersen – verantwoor ding en toezicht houden. Bij het formuleren van deze kaders is gekeken naar bestaande kaders/notities en werkwijze binnen de gemeente Medemblik: – Uitgangspunten gemeenschappelijke regelingen (2012) – (2014) – ( 2015) Ook is literatuuronderzoek gedaan en geput uit ervaringen van andere gemeenten. Deze notitie wordt ter vaststelling aangeboden aan het college en de raad.
PAGE – 4 ============
4 2. Inleiding Een gemeente kan taken op drie manieren (laten) uitvoeren: zelf doen, uitbesteden of samenwerken met andere gemeenten. Als een gemeente besluit same n te werken, gaat ze daarvoor samen met één of meer andere gemeen ten een verbonden partij aan . Een verbonden partij is een rechtspersoon waarin een gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Deze rechtspersonen kunnen verschillende juridische vormen hebben, bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling, vennootschap of stichting. De gemeente Medemblik heeft verschillende verbonden partijen. Het d eelnemen aan een verbonden partij brengt belangrijke voordelen met zich mee, zoals kostenbesparing, vermindering van de kwetsbaarheid en verbetering van de kwaliteit van de taakuitvoering. O m meer inzicht te geven in en grip te krijgen op dit onderwerp, he eft de raad op 6 maart 2014 vastgesteld. Met als doel : – inzicht verkrijgen van een afwegingskader voor het wel of niet aangaan of aanhouden van verbonden partijen; – het toedelen van taken binnen de bestuurlijke en ambtelijke o rganisatie en – het (waar nodig) meer systematisch toepassen van sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Er is vaak (veel) gemeentelijk geld mee gemoeid. Daarnaast is de invloed en controle op de uitvoering van activiteiten minder direct . En die wordt dan wel gedeeld met de andere partijen 1. woordelijk voor de uitvoering, maar heeft minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd; 2. gemeente; 3. het (on)voldoende in huis houden van eigen expe rtise om de gewenste prestatie te formuleren en de geleverde prestaties te kunnen beoordelen 4. de (on)mogelijkheid om de uitbestedingbeslissing te heroverwegen in verband met de benodigde investering. Het aangaan van een verbonden partij leidt tot veranderi ng in taken en verantwoordelijkheden binnen de gemeente. De raad komt in de rol van controleur van het college meer op afstand te staan. Het college beschikt niet langer over de mogelijkheid om direct in te grijpen in de taakuitvoering door de ambtelijke o rganisatie. En de rol van ambtelijke organisatie verandert van uitvoerder in opdrachtgever. Het aangaan van een verbonden partij heeft dus tot gevolg dat de gemeente op een andere manier de sturing en controle op de taakuitvoering zal moeten vormgeven. Wan t of de uitvoering van taken nu binnen of buiten de eigen organisatie gebeurt: het college blijft verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de realisatie van de daarmee te realiseren doelstellingen. Om deze verantwoordelijkheid te nemen , wordt het governance model gebruik t voor de aansturing van verbonden partijen. Deze notitie geeft handvatten hiervoor. Hierdoor beperken we aan verbonden partijen zoveel mogelijk . Of zogezegd: Governance van verbonden partijen. Leeswijzer Deel 3 gaat . De omschrijving van de activiteiten die we in het governance model onderscheiden, spitsen we toe op de relatie tussen de gemeente en verbonden partijen waar Medemblik aan deelneemt.
PAGE – 5 ============
5 In deel 4 gaan we in op de rolverdeling tussen raad en het college bij verbonden partijen. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de rolverdeling in de aanloopfase (de periode die ligt voordat een besluit is genomen) en de uitvoeringsfase. Deel 5 beschrijf t de inrichting van een goede governance. In dit deel is ook een checklist opgenomen . Hiermee kunnen het college en de raad beoordelen of met alle aspecten die verband houden met de inrichting van een adequate governance rekening is gehoud en. Tot slot geeft deel 6 aan hoe we de informatievoorziening aan de raad over het functioneren van verbond en partijen kunnen baseren op een risicoanalyse van die v erbonden partij. Hierdoor informeren we de raad op een adequate wijze , afgestemd op de finan Deze notitie gaat NIET in op het aangaan van een verbonden partij en welke juridische vorm daarvoor het meest geschikt is: dit proces staat beschreven in de notitie van maart 2014.
PAGE – 6 ============
6 3. Governance bij verbonden partijen 3.1 Wat is governance? Het doel van governance is het scheppen van waarborgen voor de realisatie van doelstellingen. Bij de gemeente zijn dit door de raad en /of college vastgestelde beleidsdoelen. Of de uitvoering van deze taken nu wel of niet binnen de eigen organisatie gebeurt, het college blijft altijd verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de realisatie van deze doelstellingen. Als voor de uitvoering van een publieke taak wordt samengewerkt , is het onvermijdelijk dat (volledige) directe invloed/sturing door de gemeente niet langer aan de orde is. Om die verantwoordelijkheid toch te kunnen dragen wordt het governance model gebruikt voor de aansturing van verbonden part ijen. Een veel gehanteerde omschrijving, die ook wij hanteren, is: , verantwoorden en toezicht houden van de organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve r ealisatie van de doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en (Min.v.Fin 2001). De kern van governance is dat belanghebbenden binnen en buiten de organisatie gebaat zij n bij een goede (interne) beheersing en een goede verantwoording daarover. Bij governance staan vier cyclische activiteiten centraal: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Het nieuwe is niet deze individuele elementen maar het in onderlinge samenhang bekijken van deze elementen. Sturen: Omvat de activiteiten die richting geven aan het realiseren van de vastgestelde beleidsdoelstellingen. Bij de aansturing van een verbonden partij heeft de gemeente zowel een eigenaarsrol als de rol van klant /opdrachtgever. In de eigenaarsrol beslist de gemeente over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden , de verantwoordelijkheden , de financiële kaders en de (door)ontwikkeling van de verbonden partij (beheersmatige aansturing). In de rol van klant/opdrachtgever neemt de gemeente producten en diensten af van de verbonden partij. In deze rol streeft de gemeente naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). Tussen beide rollen en de belangen die d aaruit voortvloeien, kan een spanningsveld ontstaan. In de rol van eigenaar houdt de gemeente vooral de belangen van de verbonden par tij in het oog. De gemeente let als eigenaar vooral op de levensvatbaarheid (continuïteit) van de verbonden partijen. Ook k ijkt de gemeente dan naar zaken als de interne bedrijfsvoering, omzet, kostenbeheersing en dergelijke. In de rol van klant/opdrachtgever stelt de gemeente het gemeentelijk belang voorop. Ze is dan vooral geïnteresseerd in de prijs en kwaliteit van de gelev erde producten of diensten. De gemeente stuurt in de rol van klant/opdrachtgever vooral op het halen van de afgesproken prestaties binnen de gemaakte afspraken over de kosten. In onderstaande tabel staan de mogelijkheden voor sturing die gemeenten hebben in de rol van eigenaar en in de rol van klant/opdrachtgever.
PAGE – 8 ============
8 Een finan cieel belang is in ieder geval een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is als de verbonden partij failliet gaat. Voor het hebben van een financiee l belang is het niet vereist dat de gemeente een bedrag ter beschikkin g stelt. Zij heeft ook een financieel belang als financiële problemen bij de verbonden partij op de gemeente verhaald kunnen worden. Privaatrechtelijke overeenkomsten, zoals dienstverleningsovereenkomsten, vallen hier niet onder. Om verschillende redenen zijn verbonden partijen van belang voor de gemeente Medemblik: VOORDELEN: 1. Zij realiseren de (publieke) doelen van de gemeente; 2. Zij kunnen de continuïteit beter waarborgen; 3. Zij zijn in staat een betere kwaliteit van de producten te realiseren. NADELEN: 1. Zij 2. Zij kunnen bestuurlijk – met: a. de dubbele rol van de gemeente bij de partij: 1 ) Bestuurder/eigenaar 2) Klant/ opdrachtgever b. het risico van een organisatie op afstand : de gemeente heeft minder informatie en minder mogelijkheden om bij te sturen. Invulling van de vier deelprocessen bij governance Sturen Bij de aansturing van een verbonden partij heeft het college zowel een eigenaarsrol als e en opdrachtgeversrol. In eigenaarsrol beslist het college over de oprichting, de missie, de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een verbonden partij (beheersmatige aansturing). In de rol van opdrachtgever streeft het college naar een zo goed m ogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs (beleidsmatige aansturing). De kracht van sturing ligt in het op tijd vooraf maken en vastleggen van afspraken. Als heldere voorwaarden of afspraken niet vooraf worden gemaakt en vastgelegd, is bijsturing gedurende het begrotingsjaar slechts beperkt. De aangeleverde informatie , waarop gestuurd wordt, moet vooraf vaststaan. Daarbij zijn de volgende aspecten van belang: aanwezigheid van duidelijke beleidskaders, meerja renplannen (wat wil de gemeente ); werken met transparante meerjarenbegrotingen (wat biedt de verbonden partij); werken met heldere outputafspr aken en duidelijke en waar mogelijk gekwantificeerde meerjarendoelstellingen (wat krijgt de gemeente); het verwerken van voorwaarden en richtlijnen (wat is de afspraak). Tot op heden maken we voor de aansturing van de bestaande verbonden partijen vooral g ebruik v an de begroting en jaarrekening en tussentijdse rapportages. Deze documenten geven niet altijd voldoende sturingsinformatie. De stukken bevatten vaak niet alle informatie over de taakuitvoering die voor de gemeente van belang is. Daarnaast zijn afs praken van belang. In deze afspraken moet de aandacht gevestigd worden op het te reali seren resultaat: de output. Leg deze afspraken zoveel en zo goed mogelijk vast en deze moeten in ieder geval ingaan over de inhoud van de rapportage (wat, aan wie en freq uentie). Als er vooraf geen dui delijke afspraken zijn, dan bestaat het risico dat we onvoldoende of op details sturen . Dan wordt niet de juiste informatie opgevraagd en verkregen. Door elkaar te houden aan de afgesproken informatiestromen borgen we de e ff iciency van de sturing .
PAGE – 9 ============
9 Beheersen Beheersen bestaat uit een stelsel van maatregelen en procedures waarmee het college de zekerheid heeft dat de verbonden partij de gemeentelijke doelstellingen realiseert. In de reguliere uitvoering van de gemeente ontva ngen we de benodigde informatie over deze realisatie door de producten uit de p lanning & controlcyclus. Ook overleggen tussen wethouders en organisatie dragen hieraan bij. De informatie over de realisatie van de doelstellingen door de verbonden partij moet op een andere manier worden verkregen. De informatie wordt in principe verkregen via een vooraf afgesproken rapportagemodel en overlegstructuur. Belangrijk hierbij is dat we er op toezien dat de verbonden parti j deze afspraken nakomt. In Medemblik beoord eelt de accountmanager, gezamenlijk met de financieel adviseur en de adviseur samenwerkingsverbanden, deze documenten . Via advisering aan de wethouder financiën en de desbetreffende portefeuillehouder wordt het college en de raad geïnformeerd. Als gemeente moeten we afstand houden maar toch voldoende inzicht hebben in de realisatie van d e doelstellingen. Daarom moeten deze rapportagens de juiste mix zijn van adequate inhoudelijke en financiële informatie (bijvoorbeeld kengetallen). Verantwoorden De verbonden partij moet aan haar stakeholders (waaronder het college) verantwoording afleggen of zij haar taken binnen de gestelde kaders en tegen de afgesproken prijs uitvoert. Wij maken met de verbonden partij afspraken over de wijze van verantwoording. De ze verantwoording bestaat uit twee aspecten: 1. De rechtmatigheid van de bestedingen. De rechtmatigheid kan getoetst worden op basis van het jaarverslag, inclusief goedkeurende accountantsverklaring 2. De effectiviteit en efficiency. Instrumenten hiervoor kunnen zijn: a. het periodiek volgen van benchmarken (ijkmomenten); b. een periodieke externe audit (onderzoek) van de kwaliteit van diensten, organisatie en kostenniveau; c. certificering van werkprocessen (wordt de kwaliteit duurzaam geleverd). Toezicht Het college mo et toezicht houden of de verbonden partij de gemaakte afspraken nakomt. Er zijn verschillende soorten verbonden partijen en de mate waarin het college verantwoordelijk is voor de uitvoering van een publieke taak door een verbonden partij is dus ook verschi llend. Daarom moet er toezicht op maat komen. De wijze van toezicht is dus afhankelijk van: de juridische vormgeving van de verbonden partij en de omvang van financieel en publiek belang Bij de invulling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van toezichthouder is het goed om waar mogelijk al in de regeling of in de statuten zelf mogelijkheden in te bouwen voor het maken van aanvullende afspraken. Mogelijkheden tot ingrijpen zijn: aanwijzingen, correctiemaatregelen of sancties; ontslag van best uurder; inlichten, inzage bevoegdheden en controlerechten.
PAGE – 10 ============
10 4. Rolverdeling raad en college In het dualistische stelse l hebben de gemeenteraad en het college een verschillend e rol als het gaat om de controle op verbonden partijen. In dit deel worden beide rollen beschreven. Daarbij onderscheiden we de rolverdeling in de aanloopfase en de uitvoeringsfase. Rolverdeling tussen raad en college in de aanloopfase Bij het aangaan va n een verbonden partij is de rolverdeling tussen de raad en het college: het college beslist, de raad geeft toestemming. Het college legt een ontwerpbesluit om deel te nemen aan een verbonden partij voor aan de raad. De bevoegdheid van het college om te be slissen over het oprichten van en het deelnemen aan privaatrechtelijke organisaties is geregeld in de Gemeentewet (artikel 160, 1 e lid). Een dergelijk besluit kan pas genomen worden nadat het college de raad in de gelegenheid heeft gesteld zijn wensen en b edenkingen kenbaar te maken. Het college kan niet zomaar een privaatrechtelijke als dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang 2 e lid). Gedeputeerde Staten moet een dergelijk besluit ook nog goedkeuren. Zij kunnen deze goed – keuring alleen onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang (artikel 160, 3 e lid). Als het gaat om de rolverdeling tussen raad en college bij het aangaan van gemeenschappelijke regelingen wordt een onderscheid gemaakt tussen regelingen die door de colleges worden aangegaan en regelingen die (ook) door raden zijn aangegaan. Gemeenschappel ijke regelingen waaraan uitsluitend taken en bevoegdheden van de colleges worden overgedragen, gaan de colleges aan . Voor deze regelingen geldt dat het college pas kan o vergaan tot het treffen van een dergelijke gemeenschappelijke regeling als het daarvoor toestemming heeft gekregen van de raad. De raad kan deze toestemming alleen onthouden wegens strijd met he t recht of het algemeen belang ( artikel 1, 2 e lid Wet gemeenschappelijke regelingen). Gemeenschappelijke regeling en waaraan naast collegebevoegdheden ook bevoegdheden van de raad worden overgedragen, treffen de colleges en de raden samen . Bij de totstandkoming van een dergelijke regeling is de raad als deelnemende partij rechtstreeks betrokken. In die gevallen nemen de raad en het college samen het bes luit de gemeenschappelijke regeling aan te gaan. Het st ellen van kaders door de raad: N ota verbonden partijen De raad heeft in maart 2014 algemene kaders vastgesteld die het college in acht moet nemen bij het voornemen een verbonden partij aan te gaan. De ze kaders zijn vastgelegd in de nota deze kaders is gebleven. Naast deze algemene kaders kan de raad ook specifieke kaders stellen bij een concreet besluit tot d eelname aan een verbonden partij. De raad kan bijvoorbeeld aangeven hoe hij over het functioneren van de desbetreffende organisatie informatie wil ontvangen. Rolverdeling tussen raad en college in de uitvoeringsfase Het is de taak van het college om toez icht te houden op de realisatie van de doelen, prestaties, kosten en risicobeheersing van de verbonden partijen. De raad controleert of een verbonden partij haar taken volgens de gestelde kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt en zo nodig bijst uurt. Het is ook de taak van het college om de gemeente te vertegenwoordigen in de bestuursorganen van de verbonden partijen of gemeentelijke vertegenwoordigers aan te wijzen. Voor privaatrechtelijke organisaties wordt de samenstelling van de bestuursorganen geregeld in de statuten van de verbonden partij.
PAGE – 11 ============
11 De Wet gemeenschappelijke regelingen regelt de samenstelling van de bestuursorganen van gemeenschappelijke regelingen. In het (algemeen en dagelijks) bestuur van een regeling die is aangegaan door de colleges mogen alleen collegeleden zitting hebben. In de besturen van re gelingen die ook door de raad zijn aangegaan, kunnen naast collegeleden ook raadsleden zitting hebben. Bij deze regeling moet de raad bepalen wie hij als vertegenwoordiger van de gemeente wil aanwijzen: raads – of collegeleden. De regel zal zijn: als de gemeente één vertegenwoordiger in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling mag aanwijzen, wijst de raad het desbetreffende collegelid (portefeuillehouder) aan als lid van het bestuur. Mag de gemeente twee of meer leden aanwijzen, dan kan naast de portefeuillehouder ook een of meer r aadsleden worden aangewezen. Het ligt dan voor de hand dat raadsleden zitting hebben in het algemeen bestuur en collegeleden in het dagelijks bestuur. Deze rolverdeling komt overeen me t die op het gemeentelijk niveau . RA AD COLLEGE COLLEGE VERBONDEN PARTIJ KADERSTELLEN CONTROLEREN BEHEERSEN (inrichting bestuurlijk arrangement en aanstur ing verbonden partij) VERANTWOORDEN (over doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid) STUREN (duidelijke doelstellingen en af – spraken over prestaties) TOEZICHT (realisatie van de gemeentelijke doelen ) BEHEERSEN (realisatie van de gemeentelijke doelen) VERANTWOORDEN ( over de realisatie van gemeentelijke doelen)
17 KB – 19 Pages