by K voor Mobiliteitsbeleid · 2010 — Huidige belastingen en heffingen in de Nederlandse luchtvaart kimpublicaties@minvenw.nl) of als PDF te downloaden van onze website.
22 KB – 76 Pages
PAGE – 3 ============
Belastingen en heffingen in de luchtvaart Pagina 2 van 72 Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) ma akt analyses van mobiliteit die doorwerken in het beleid. Als zelfstandig instituut binnen het ministerie va n Verkeer en Waterstaat (VenW) maakt het KiM strategische verken ningen en beleidsanalyses. De inhoud van de publicaties van het KiM behoeft ni et het standpunt van de minister van VenW weer te geven.
PAGE – 4 ============
Belastingen en heffingen in de luchtvaart Pagina 3 van 72 Inhoud Samenvatting 5 1 Inleiding 11 1.1 Achtergrond 11 1.2 Doel van het rapport 11 1.3 Definitie van belastingen en heffingen 12 1.4 Afbakening en aanpak 13 1.5 Leeswijzer 13 2 De situatie op Schiphol 15 2.1 Tarieven en heffingen 15 2.1.1 Luchthaventarieven 15 2.1.2 Luchtverkeersleidingstarieven 16 2.1.3 Heffingen 16 2.1.4 Relatieve bijdrage aan de totale kosten 17 2.2 Belastingvoordelen 17 2.2.1 Nultarief voor BTW 17 2.2.2 Vrijstelling van accijns op brandstof 18 3 Motieven voor belastingmaat regelen in de luchtvaart 21 3.1 Inleiding 21 3.2 Genereren van inkomsten 21 3.3 Internaliseren externe effecten 21 3.3.1 Lokale milieuproblematiek 22 3.3.2 Globale milieuproblematiek 23 3.3.3 In hoeverre zijn externe effecten geïnternaliseerd? 25 3.3.4 Instrumenten 25 3.4 Economische efficiëntie 26 3.5 Sociaaleconomische verdeling 27 4 Theoretische aspecten van he t instrument belastingen 29 4.1 Inleiding 29 4.2 Voor- en nadelen van belastingen als instrument in het milieubeleid 29 4.3 De overeenkomst tussen emissieh effingen en emissiehandel 31 4.4 Wat werkt beter: emissieheffing of emissiehandel? 3 6 4.5 Effectiviteit en efficiëntie in vergelijking met an dere instrumenten 38 4.6 Maatschappelijk draagvlak en besteding van opbrengs ten 40 5 Effecten van concrete (belasting)maatregelen 43 5.1 Inleiding 43 5.2 Effecten op de vraag naar vliegen in het algemeen 44 5.3 Accijns op kerosine 46 5.4 Vliegbelasting 48 5.5 Emissieheffing 50 5.6 Handel in CO 2 -emissierechten (ETS) 53 5.7 Overzichtstabel 56 5.8 Slotbeschouwing 59
PAGE – 6 ============
Belastingen en heffingen in de luchtvaart Pagina 5 van 72 Samenvatting Terugkerende discussie Belastingen en heffingen voor vliegverkeer zijn een terugkerend onderwerp van discussie. Voorstanders van belastingen vinden het onrechtvaardig dat de internationale luchtvaart is vrijgesteld van accijn s op brandstof en dat er een nultarief geldt voor de BTW. Voor andere vervoermid delen gelden deze belastingen in sommige situaties wel en dat leidt tot verstorin g van de concurrentieverhoudingen. Anderen hanteren het mili euargument: vliegen is eigenlijk te goedkoop omdat niet alle m ilieukosten in de prijs van een ticket verdisconteerd zijn. Met belastingen zou dit kunnen worden opgelost. Tegen het eerste argument wordt door tegenstanders ingebracht dat de luchtvaart in Nederland de volledige kosten van de benodigde infr astructuur en verkeersleiding draagt, wat bij andere vervoerwijzen vaak niet het geval is. En tegenover het milieuargument stellen zij dat vliegen een essentië le bijdrage levert aan de economie en werkgelegenheid. Overzicht Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) wi l met dit rapport een overzicht bieden van de informatie die van belang is bij de afweging of belastingen voor bepaalde doeleinden en in een bepaalde situatie het meest geëigende instrument zijn. Over de wenselijkheid of onwenselijkheid van belastingen doet het KiM geen uitspraken. Tevens blijkt uit deze studie geen intentie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu voor nieuwe belastingen in de luchtvaart. Het rapport geeft antwoord op de volgende vragen: Welke belastingen en heffingen bestaan er voor de N ederlandse luchtvaart? Zijn er motieven om in de Nederlandse luchtvaart be lastingmaatregelen in te zetten en zo ja welke? In hoeverre draagt de luchtvaart de totale maatscha ppelijke kosten en hoe verhoudt zich dat tot andere concurrerende vervoerw ijzen? Is het voor de bescherming van het milieu effectiev er om belastingen en heffingen te introduceren of om alternatieven zoals een emissiehandelsysteem in te voeren? Welke besteding van de opbrengsten is het meest eff iciënt? Wat zijn de effecten van concrete bela sting- en heffingsmaatregelen op de luchtvaartsector en op het milieu? Als de overheid de concurrentiepositie van Schiphol wil bevorderen, welk belasting- en heffingssysteem past daar dan het bes te bij? Huidige belastingen en heffingen in de Nederlandse luchtvaart Om te mogen landen op Schiphol en er te vertrekken moeten luchtvaartmaatschappijen diverse belastingen betale n. De belangrijkste zijn een geluidsheffing om isolatiemaatregelen mee te bekost igen en een planningscompensatieheffing om bepaalde uitgaven op het gebied van ruimtelijke ordening te financieren. Daarnaast betalen zij luch thaventarieven en tarieven voor de luchtverkeersleiding. Dit zijn echter geen belas tingen, maar vergoedingen voor verleende diensten.
PAGE – 8 ============
Belastingen en heffingen in de luchtvaart Pagina 7 van 72 huidige omvang van de emissies bepaalt in hoeverre emissierechten schaars zullen zijn. Hoe schaarser, des te hoger de prijs. Theoretisch gezien zijn er tussen de inst rumenten emissieheffing en emissiehandel veel parallellen. In beide gevallen is het voor het optimale gebruik van het instrument van belang om te weten wat de kosten zijn van een extra hoeveelheid emissie en wat de kosten zijn van een ex tra hoeveelheid vermeden emissie. Zolang extra emissie meer kost dan extra vermeden emissie is het maatschappelijk gezien welvaartsverhogend om meer emissies te vermijden. D it geldt tot het punt waarop er zoveel emissies vermeden worden dat beide kosten aan elkaar gelijk zijn. Dit punt is de optimale hoogte van de he ffing of de optima le hoogte van het emissieplafond. In de praktijk is het moeilijk om het verloop van beide kostencurves precies te bepalen. De eigenschap van emissiehandelsystemen is dat ze de omvang van de vervuiling begrenzen, maar tegen onzekere kosten. De kosten kunnen te hoog of te laag zijn ten opzichte van wat optimaal is . De eigenschap van heffingen is dat de kosten per extra hoeveelheid emissie vaststaan, maa r tegen onzekere uitkomsten. Dat betekent dat niet zeker is of er te veel of te weinig reductie is ten opzichte van wat optimaal is. Het is vanuit wetenschappelijk perspectief niet op voorhand duidelijk welk van de twee mechanismen in het algemeen de voorkeur heeft. Wanneer de schadekosten van een extra hoeveelheid emissie sneller toenemen dan de kosten van een extra hoeveelheid vermeden emissie, dan is het maatschapp elijk waarschijnlijk optimaler om de schade met zoveel mogelijk zekerheid te beper ken. Dat kan door daar een limiet aan te stellen met behulp van een emissiepla fond. Als de schadekosten van een extra hoeveelheid emissie minder snel toenemen dan de kosten van een extra hoeveelheid vermeden emissie, dan is het waarschijn lijk optimaler om met een heffing de vermijdingskosten te begrenzen. Er is veel praktijkkennis nodig om vast te stellen van welke situatie sprake is. Als deze k ennis niet aanwezig is, zal de keuze op politiek niveau afhangen van welke zekerheid (omvang van uitstoot of van kosten) het meest gewenst is. Daarnaast kunnen ook andere overwegingen een rol spelen, bijvoorbeeld de uitvoerings- en handhavingskosten van beide typen instrumenten. Besteding van opbrengsten Vanuit een economisch perspectief is het het meest welvaartsverhogend om de opbrengsten van een nieuwe milieubela sting (of van geveilde rechten) te besteden aan verlaging van het marginale tarief van andere belastingen, bijvoorbeeld inkomstenbelasting. Dat levert bovenop het milieueffect een extra welvaartswinst op. Bij de politieke discussie over de besteding van op brengsten zullen behalve maatschappelijke efficiëntie ook effecten op de con currentiepositie of het maatschappelijk draagvlak een grote rol spel en. Om de sectorale concurrentiepositie te beschermen tegen belastingverschillen en om het gevoel van rechtvaardigheid te verhogen kan de overheid ervoor kiezen (een deel va n) de opbrengsten van belastingmaatregelen te investeren in de getroffen sectoren.
PAGE – 9 ============
Belastingen en heffingen in de luchtvaart Pagina 8 van 72 Een optie is om de opbrengsten te besteden aan aanv ullende maatregelen om uitstoot te verminderen. Dit verhoogt de milieueffe ctiviteit en zeer waarschijnlijk ook het draagvlak, maar het kan de maatsch appelijke efficiëntie verlagen, doordat het duurdere maatregelen zijn die de luchtvaartmaat schappijen zelf niet rendabel vinden. Dit geldt niet voor maatregelen die innovat ie bevorderen, zolang deze innovatie positieve effecten heeft voor de maatschappij als geheel en de innovatie zonder de bijdrage vanuit de overheid niet had plaa tsgevonden. Effecten van concrete maat regelen in de luchtvaart Belastingmaatregelen, of vergelijkbare m aatregelen zoals emissiehandel, hebben effect op de vraag naar vlie gen en op de emissies van luchtverontreinigende sto ffen. Dit rapport gaat in op de effecten van de volgende maatregelen: accijns op kerosine; emissieheffing (in verschillende vormen); vliegbelasting; handel in emissierechten. De effecten van deze maatre gelen zijn lastig met elkaar te vergelijken, zowel in afzonderlijke studies als tussen verschi llende studies. De uitgangspunten en aannames bij de maatregelen verschillen over het al gemeen van elkaar. Er kan daarom niet geconcludeerd worden dat het ene type h effing altijd te prefereren is boven het andere. Dat is afhankelijk van het doel, bijvoorbeeld het milieu beschermen, of de concurrentiepositie bevorderen, m aar ook van de precieze invulling van de heffing. Van belang zijn de hoogte van de heffing en de daarmee gepaard gaande prijsprikkel en het geografische ber eik van de maatregel. Tot slot moet men ook rekening houden met de mogelijkheden voor luchtvaartmaatschappijen en/of consumenten om de be lasting te ontwijken door het gedrag in een gewenste (of ongewenste) richting aan te passen. Om ongewenst ontwijkgedrag te minimaliseren en de c oncurrentiepositie zo min mogelijk aan te tasten, is het wenselijk te streven naar een zo groot mogelijk geografisch bereik (niet alleen in Nederland). Daar naast is het mogelijk de belasting zo te differentiëren naar motief (zakelijk, vrije tijd) of segment (passagiers, vracht), dat de minst prijsgevoelige groepen de zwaarste las ten dragen. Een nadeel is dat dit het gevoel van rechtvaardigheid waarschijnlijk niet ten goede komt. Als het uitgangspunt bij de invoering van belasting en is om de concurrentiepositie van Schiphol zoveel mogelijk te handhaven, dan is d e optimale belasting afhankelijk van het motief waarmee de belasting wordt ingevoerd . Is het motief inkomsten genereren, dan sluit een vliegbelasting hierbij het beste aan omdat de opbrengst over de tijd constant is. Het is voor de concurrent iepositie wel van belang dat de belasting dan ook in ons omringende landen geldt, z odat het voor Nederlanders niet lonend is om vanwege de belasting vanuit het buiten land te vliegen. Is het motief om alle maatschappelijke kosten in re kening brengen, dan zijn Europese of wereldwijde emissieheffing en of verhandelbare emissierechten efficiënter. Ze zorgen ervoor dat bedrijven emissie s terugdringen waar dit het goedkoopst kan en ze vormen een voortd urende prikkel om emissies verder te verminderen. Van deze twee instrumenten is emissieh andel voor de luchtvaart waarschijnlijk gunstiger, omdat emissiehandel de mo gelijkheid biedt om de reductie
PAGE – 10 ============
Belastingen en heffingen in de luchtvaart Pagina 9 van 72 ook buiten de sector te laten plaatsvinden. Dat zal goedkoper zijn dan wanneer met een heffing eenzelfde milieueffect binnen de sector bereikt moet worden. De motieven economische efficiëntie en sociaalecono mische verdeling laten zich lastiger vertalen naar keuzes voor specifie ke belastingen. Het gaat er daarbij eerder om met concrete invullingen van belastingmaatregele n te voorkomen dat er op concurrerende markten een ongelijk speelveld ontsta at, of dat er situaties ontstaan die velen als onrechtvaardig beschouwen.
22 KB – 76 Pages