Datzelfde geldt voor de verantwoording door de Raden van Bestuur van zelfstandige bestuursorganen. Maak die verantwoording, onder politieke verantwoordelijkheid
61 pages
18 KB – 61 Pages
PAGE – 3 ============
3 Inhoudsopgave Inhoudsopgave 3 Voorwoord 5 1 De voorstellen in kort bestek 7 2 Probleemstelling en aanpak 9 2.1 Inleiding 9 2.2 Probleemstelling 9 2.3 Aanpak 10 3 Wat gaat niet goed? 11 3.1 Inleiding 11 3.2 Een vlucht in regelgeving en het ontbreken van risicomanagement 11 3.3 Begrotingsproces nog onvoldoende resultaatgericht 13 3.4 Verantwoording en verantwoordelijkheid krijgen onvoldoende aandacht 14 3.5 Te sterke focus op rechtmatigheid en financieel beheer 14 3.6 Inrichting en werkwijze stelsel control, controle en toezicht 15 3.7 Slotbeschouwing 17 4 Hoe kan het beter? 19 4.1 Inleiding 19 4.2 Bouwstenen voor de inrichting van een governance -model 19 4.2.1 Governance 19 4.2.2 Sturingsfilosofie 20 4.2.3 Doelen en randvoorwaarden 20 4.2.4 Uitvoering en risicomanagement 20 4.2.5 Verantwoording, borging en vertrouwen 21 4.3 Een aanzet voor een nieuw governance -model binnen de overheid 21 4.3.1 Sturingsfilosofie 21 4.3.2 Doelen, randvoorwaarden, regelgeving en uitvoering 22 4.3.3 Verantwoording afleggen 23 4.3.4 Borging 25 4.3.5 Toezicht 26 4.4 Tot slot 27
PAGE – 4 ============
4Bijlagen 29 i Taakopdracht IBO Regeldruk en Controletoren 31 ii Plan van aanpak uitvoering IBO Regeldruk en Controletoren 33 iii Samenstelling IBO-werkgroep 37 iv Rechtmatigheid, accountantsverklaring en oordeel Algemene Rekenkamer 39 v Expertmeetings met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven 43 vi Bezoeken aan het buitenland: de Europese Rekenkamer, het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie 45 vii Vergelijking met het buitenland 53 viii Lijst van gebruikte termen en hun betekenis 57
PAGE – 5 ============
5 Voorwoord Het staatsrechtelijk uitgangspunt dat de mi nisters aanspreekbaar zijn op het doen en laten van de regering is een van de hoekste nen van onze parlementaire democratie. De ministeriële verantwoordelijkheid begint met het op een goede wijze informeren van de Staten- Generaal. Alleen op die basis kan v an een klip-en-klare verantwoording jegens het parlement sprake zijn. Mede daarom werd in 1987 op initiatief van het parlement de Operatie Comptabel Bestel ingezet die was gericht op verbetering van de financiële informatievoorziening. De administratieve organisatie en de verantwoording van de rijksoverheid hebben als resultaat daar van aanzienlijk aan kwaliteit gewonnen. Na voltooiing van de Operatie Comptabel Bestel is de aandacht verlegd naar het verbeteren van de relatie tussen de te bereiken resultaten, de in te zetten middelen en de kosten (Van Beleidsbegroting to t Beleidsverantwoording, VBTB). Ondanks de verbetering van de verantwoording gaat het in discussies over werkzaam beleid nog steeds teveel over het beleid en te weinig over de uitvoering 1. Bovendien lijkt de aandacht vooral uit te gaan naar incidenten in plaats van naar de onderliggende systemen 2. Hoewel de wenselijkheid van sturing op resultaten ( output en outcome ) door iedereen wordt onderschreven is de sturing van de uitvoering toch vaak gericht op middelen ( input ) en processen ( throughput ). In de regelgeving zijn daarvoor veel procedure- en uitvoeringsvoorschriften opge nomen, kenmerkend voor een cultuur waarin risico™s worden gemeden. Als zich problemen in de uitvoering voordoen leidt dit veelal weer tot nieuw beleid of andere, gedetailleerdere regels. Bij nieuw beleid of nieuwe regelgeving worden de risico™s voor het bereiken van de doelstellingen zelden bewust afgewogen tegen de kosten van het afdekken van deze risico™s. Regels en procedures die eenmaal voor de omzetting van beleid in uitvoeringsprocessen zijn vastgesteld, zijn daarmee uitgangspunt voor controle- en toezichtactiviteiten. Uitvoerders ervaren een grote controledruk die onvoldoende toegevoegde waarde heeft voor de resultaten waar het uiteindelijk om gaat. Het stelsel van verantwoording en control, controle en toezicht is een in zich zelf gekeerdspecialistisch systeem geworden. Uitvoerders herkennen zich er niet meer in. Vervreemding is het gevolg. Bureaucratie in plaats van een presterende overheid. Dit rapport mondt uit in de conclusie dat de ‚sturingsfilosofie™ van de overheid toe is aan een ingrijpende verandering. Ongetwijfeld zal verbetering bereikt kunnen worden door de wet- en regelgeving te wijzigen en te stroomlijnen en door te dereguleren. Ook moeten uitvoeringsregels worden uitgedund en teruggebracht naar de oorspronkelijke bedoeling (handreiking of hulpmiddel). En zeker zal er in de werkwijze binnen het stelsel van control, controle en toezicht veel winst behaald kunnen worden. 1 Algemene Rekenkamer, Tussen beleid en uitvoering , 2003 2 Raad van State, Jaarverslag 2003 , 2004
PAGE – 6 ============
6Maar bovenal meent de werkgroep dat voor wezenlijke verbetering een samenhangende opvatting over good governance binnen de rijksoverheid geformuleerd moet worden. De werkgroep heeft in dit rapport zo™n opvatting neergelegd die lijnverantwoordelijken de mogelijkheid geeft hun verantwoordelijkheid te nemen. Hiermee wordt de ministeriële verantwoordelijkheid versterkt en een bijdrage geleverd aan bestrijding van wat de vice- voorzitter van de Raad van State de ‚verambtelijking van de publieke ruimte™ noemt. De werkgroep hoopt dat een inhoudelijke discussie over haar gedachten mogelijk zal blijken. Namens de IBO-werkgroep Regeldruk en Controletoren, mr. J.N. van Lunteren
PAGE – 8 ============
8Tegenover optuigen staat ook afbouwen. Zet waar nu sprake is van controle op controle een samenhangende strategie uit van vereenvoudiging van regelgeving, van meer uitgesproken governance in het management van de betrokken publieke organisaties en van minder gestapeld toezicht.
PAGE – 9 ============
92 Probleemstelling en aanpak 2.1 Inleiding In het Hoofdlijnenakkoord spreekt het kabinet-Balkenende II van de noodzaak om te komen tot minder en vooral betere regels. Daarbij wordt het probleemoplossend vermogen en de eigen verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen geaccentueerd. De overheid kan immers niet voldoen aan het verwachtingspatroon ‚voor alles verantwoorde lijk te zijn™ dat sommigen in de samenleving wellicht hebben. De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties heeft deze uitgangspunten vertaald in een visie en een ac tieprogramma voor een flAndere overheidfl. De SG™s van Financiën en BZK hebben in dat verband in 2003 het initiatief genomen om tot meer focus en meer eenvoud in de bedrijfsvoering van de overheid te komen. Daarnaast bestaat breed het gevoel dat het stel sel van control, controle en toezicht door tal van factoren inmiddels tot een te hoge belasting van de primaire processen van de overheid leidt. De werkzaamheden die gepaard gaan met de verantwoordingsverplichtingen brengen te veel werk met zich mee, zonder dat de toegevoegde waarde hiervan altijd even duidelijk is. Tegen deze achtergrond is ook dit onderzoek gehouden. De taakopdracht van de werkgroep vermeldt hierover onder meer het volgende: Met controletoren wordt bedoeld het stelse l van controle (verificatie), control (beheersing van beleids- en beheersproce ssen) en (budgettair) toezicht binnen het Rijk. Betrokkenen ervaren de controletoren in hoge mate als belastend onder meer vanwege (overlappen tussen) verschillende lagen in de toren. Tegelijkertijd voldoet dit stelsel niet op alle fronten aan de eisen en wensen die betrokkenen daaraan stellen. Door tal van factoren in het verleden zijn eisen aan control, controle en toezicht in het verleden steeds verder aangescherpt. Daarnaast vloeit de hoge controledruk voort uit de vaak gedetailleerde regelgeving waarin het beleid is vormgegeven. Door deze factoren is een verfijnd, gecompliceerd control-, controle- en toezichtstelsel ontst aan. De last van de controletoren duidt daarmee op een bredere en complexere problematiek, waarbij ook spelers uit de hoek van de beleidsvoorbereiding en het daarmee samenhangende wetgevingstraject zijn betrokken. Het doel van het onderzoek is om te komen tot een minder belastend stelsel van control, controle en toezicht. Verantwoordelijkheid en verantwoording staan hierbij centraal. 2.2 Probleemstelling De probleemstelling luidt: Hoe kan de regel- en controledruk uit hoof de van het stelsel van control, controle, en (financieel) toezicht worden beperkt, wa arbij risico™s voor een rechtmatige en doelmatige besteding van rijksmiddelen wo rden afgewogen tegen de achtergrond van het belang van minder regel- en controledruk? Het onderzoek strekt zich uit over de rijk soverheid en uitvoeringsorganisaties zoals zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak, waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt is.
PAGE – 10 ============
10 2.3 Aanpak De analyse van ervaringen met het stelsel van c ontrol, controle of audit (als middel voor verificatie en als instrument voor doorlichting van de werking van processen) en toezicht (ter waarborging van de werking van syst emen) vormt de kern van het onderzoek. Om zich een beeld te vormen van de aspecten waarop vooral zou dienen te worden gelet, heeft de werkgroep een belevingsonderzo ek onder vertegenwoordigers van het (top)management en medewerkers van stafdien sten van de rijksoverheid laten uitvoeren. Centraal in dit onderzoek stond de ervaren regel- en controledruk. Verder heeft de werkgroep gebruik gemaakt van ervaringen uit het buitenland en in het bedrijfsleven.
PAGE – 11 ============
113 Wat gaat niet goed? 3.1 Inleiding Het kabinet-Balkenende II spreekt over de noodzaak om te komen tot minder en vooral betere regels (zie ook paragraaf 2.1). Deze lijkt mede voort te komen uit de waarneming dat beleid vaak zo gedetailleerd in wetgevi ng en uitvoeringsregelingen vertaald wordt, dat uitvoering conform wet- en regelgeving (firech tmatige uitvoeringfl) bijna onmogelijk wordt. Complexe wetgeving vormt de weerslag van de complexe maatschappij waarin wij leven. Dat neemt niet weg dat wetten duidelijk en consistent moeten zijn, moeten aansluiten bij de praktijk, elkaar niet moeten tegenspreken en geen vermijdbare lasten bij burgers, bedrijven en andere overheden tot gevolg moeten hebben. Ook de beheersmaatregelen voor het naleven van de regels en de controle hierop leiden tot een navenant hoge belasting. De verschillende interne en externe control-, controle- en toezichtorganen dragen hieraan bij door, ieder vanuit hun eigen professionaliteit, werkvormen, normen en terminologie, activiteiten uit te voeren die de belasting voor lijnverantwoordelijken en uitvoer ders verder verhogen. De balans tussen het streven naar een hoge mate van rechtmatigheid (uitvoer ing conform de regels) en naar doelmatigheid en doeltreffendheid (doelbereiking tegen zo laag mogelijke kosten) lijkt zoek. Een belangrijk gevolg van deze verschijnselen is dat veel lijnmanagers het stelsel van control, controle en toezicht niet meer ervaren als ondersteuning bij het dragen van verantwoordelijkheid voor hun organisatie, maar als proces van stafspecialisten waar zij zelf steeds verder van vervreemd zijn geraakt. Dit hoofdstuk beschrijft de mechanismen die aan deze ontwikkeling ten grondslag liggen. Daarbij dient het in paragraaf 2.3 gen oemde belevingsonderzoek mede als input. 3.2 Een vlucht in regelgeving en het ontbreken van risicomanagement Een verantwoorde besteding van collectieve middelen eist terughoudendheid bij het nemen van risico™s. Bij de beleidsontwikkeling wordt voor het bereiken van de doelstellingen vaak een keuze gemaakt voor wetgeving als instrument, omdat deze zekerheid lijkt te geven in de vorm van afdwingbaarheid. De vraag of de doelstellingen ook of beter kunnen worden bereikt met ande re instrumenten, zoals voorlichting of zelfregulering, wordt nog steeds onvoldoende gesteld. Door bij de keuze voor het instrument wet- en regelgeving ook nog eens vergaand te detailleren wordt een illusie van vermijdbaarheid van elk risico geschapen. Niet alle risico™s kunnen worden voorkomen. Risico™s kunnen wel worden beheerst of gemanaged. Op alle niveaus binnen de overheid lijkt een grote terughoudendheid te bestaan om risico™s te inventariseren en om in openheid aan te geven of en zo ja op welke wijze en tegen welke prijs deze kunnen worden afgedekt. Een van de gevolgen van het accent op het instrument wet- en regelgeving is dat onevenredig veel nadruk komt te liggen op as pecten van uitvoering die in regels gevat (lijken te) kunnen worden, met verwaarlozing van andere aspecten van de uitvoering.
18 KB – 61 Pages